II SA/Gl 254/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o warunki zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydanej na podstawie art. 104 kpa i 107 kpa oraz art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), ustalił warunki zabudowy terenu dla realizacji inwestycji polegającej na przeniesieniu z miejscowości S. na działkę nr [...] w M. drewnianego budynku mieszkalnego i przystosowaniu tegoż obiektu na budynek gospodarczy (stajnię). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...], jak również przez Zespół Parków Krajobrazowych Województwa Ś. – Oddział w Z.P., w piśmie z dnia [...] r., nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. M., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania stwierdziła w szczególności, że nie jest prawdą jakoby sporna inwestycja obejmowała wymianę i uzupełnienie istniejącej zabudowy, a nadto wskazała, iż na działce nr [...] znajduje się tylko jeden budynek. Dodała przy tym, że budynek ten stanowi obiekt zabytkowy, który przeniesiony został na wskazaną nieruchomość w [...] r., w oparciu o decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...]. Dalej wskazała, że wyrokiem z dnia 12 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 852/01, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność ww. decyzji i do dnia dzisiejszego inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu. Drugi z budynków oznaczonych na mapie załączonej do decyzji stanowił samowolę budowlaną, co do której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał nakaz rozbiórki, utrzymany następnie w mocy przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia [...]r., nr [...]. Zdaniem odwołującej się inwestycja objęta postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy uznana została przez organ I instancji za lokalizację nowej zagrody. Podniosła jednak, że obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką zabudowę wyłącznie w przypadku stwierdzenia w trybie odrębnego postępowania braku innej możliwości lokalizacji i uzyskania pozytywnej opinii Zarządu AJPK, przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione jednocześnie. Podkreśliła również, że z pisma Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Ś. z dnia [...] r. wynika, że planowane przedsięwzięcie narusza koncepcję określoną w projekcie zagospodarowania działki, a ponadto, że decyzja ta nie została uzgodniona ze Ś. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż powołane w uzasadnieniu decyzji postanowienie tegoż organu z dnia [...] r., nr [...], odnosiło się do decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu o nr [...], uchylonej następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.. W końcowej części wywodów odwołująca się stwierdziła, że decyzja Wójta Gminy N. nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozostając w sprzeczności z brzmieniem art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, umorzyło prowadzone w tej sprawie postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania posiada strona, a więc podmiot, który spełnia warunki określone w art. 28 kpa, 29 kpa i 30 kpa, w szczególności zaś odwołanie to może być rozpoznane jedynie wtedy, gdy możliwym jest wskazanie przepisu prawa materialnego dopuszczającego istnienie interesu prawnego lub obowiązku odwołującego się w zakresie sprecyzowanym w odwołaniu. O przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje zatem interes prawny danego podmiotu lub jego obowiązek, który to upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania i brania w nim udziału. Podniesiono również, że interes prawny rozpatrywany jest według norm prawa materialnego, przy czym materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest w sposób szeroki i może wynikać z innych niż prawo administracyjne gałęzi prawa. W oparciu o stanowisko zaprezentowane w literaturze stwierdzono ponadto, że zdolność administracyjnoprawna nie jest równoznaczna z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa, stąd też jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego uprawnieniu do występowania w charakterze strony postępowania. Jednocześnie podniesiono, że zakres chronionego prawem interesu osób trzecich przy ustalaniu warunków zabudowy określony został w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W oparciu o powyższe uznano zatem, że ani z treści odwołania, ani też z zakresu projektowanej inwestycji nie sposób ustalić, by wskazane wyżej warunki ochrony interesu odwołującej się zostały naruszone. Stwierdzono więc, że E.M. nie posiada legitymacji do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 kpa. Ta okoliczność natomiast, w opinii organu, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, skutkującej koniecznością jego umorzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.M. domagała się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 kpa oraz art. 7 kpa i art. 8 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu, na mocy orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r., nr [...], uznana została za stronę postępowania. Na podstawie bowiem powyższego rozstrzygnięcia dopuszczeni zostali do udziału w postępowaniu spadkobiercy po A.R., właścicielu nieruchomości nr [...], sąsiadującej z planowaną inwestycją, w tym również E.M.. Skarżąca dodała również, że przysługujący jej przymiot strony postępowania wywieść można także z faktu doręczania jej pism w toku tegoż postępowania. Wskazała ponadto, że niedopuszczalność lokalizacji inwestycji dla której ustalone zostały warunki zabudowy potwierdzona została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2003 r., o sygn. akt II SA/Ka 852/01. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. uczestnik postępowania K.M. wnosząc o oddalenie skargi podniósł, iż dla spornej inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę, w oparciu o które wykonano planowane roboty budowlane. Dodał również, że po uprzednim dokonaniu wymaganego zgłoszenia obiekt ten jest obecnie użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu. W doktrynie i orzecznictwie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, LEX nr 48702). Innymi słowy więc, stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938). Podkreśla się ponadto, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376). Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przepis art. 28 kpa może stanowić również podstawę do rozważania kwestii tzw. legitymacji proceduralnej strony, tj. uprawnienia podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona. Źródłem interesu prawnego mogą być w ramach tego stanowiska także normy prawa procesowego. Przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim żądaniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94, OSNIAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Zatem podmiot taki dysponować będzie szczególnym interesem prawnym (formalnym), wynikającym jedynie z przepisów prawa procesowego. Interes ten polega na prawie do weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia (jak również postępowania sądowoadministracyjnego) przesądzającego o braku interesu materialnoprawnego. Wniesienie środka prawnego przez taki podmiot nie powoduje w związku z tym, co do zasady, bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Co więcej, ten kto na skutek swego żądania uczestniczy w postępowaniu w charakterze strony, nie traci tego procesowego statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone (rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona. Negatywna dla strony decyzja administracyjna nie kończy bowiem procesowego bytu strony, która może zakwestionować takie rozstrzygnięcie m.in. w ramach zwykłego postępowania odwoławczego, w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, a wreszcie poprzez zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego (por. A. Wróbel - komentarz do art. 28 kpa [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000; A. Matan - komentarz do art. 28 kpa [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005). Mając na uwadze powołane wyżej wywody wskazać należy w szczególności na utrwalony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym za strony postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.), uznaje się – oprócz inwestora - właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich działek (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154). Przymiot strony postępowania wywodzony jest z regulacji art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; w myśl powołanego przepisu w decyzji ustalającej warunki zabudowy określa się m.in. wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich, a właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiedniej jest właśnie osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu, oczywiście przy założeniu, że działka sąsiednia leży w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji. Powołana regulacja zapewnia zatem ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, co więcej może także stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tegoż interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166). Przystępując do rozważenia interesu prawnego skarżącej E. M. do występowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy podniesienia w pierwszym rzędzie wymaga, iż skarżąca występowała w tym postępowaniu jako spadkobierca A.R., współwłaściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą postępowaniem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też z tego faktu skarżąca wywodziła swoje uprawnienie do występowania w charakterze strony postępowania, co potwierdzenie swe znalazło zresztą w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r., nr [...], którą uchylono wcześniejszą decyzję Wójta Gminy N. ustalającą warunki zabudowy terenu i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy terenu dotyczy bowiem interesu prawnego skarżącej, legitymującej się tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości, oddziałując na jej prawa i obowiązki dotyczące wskazanej nieruchomości. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie rozważył w sposób właściwy kwestii ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu dla spornego zamierzenia. Nie można mieć bowiem wątpliwości, iż objęta postępowaniem inwestycja i jej usytuowanie oraz sąsiedztwo z innymi nieruchomościami, mogą wiązać się (aczkolwiek nie muszą) z uciążliwościami dla funkcjonowania działek sąsiednich, w tym nieruchomości nr [...]. Podkreślić należy zwłaszcza, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i w przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek. Stąd też już na tym etapie postępowania koniecznym jest zapewnienie czynnego udziału podmiotom dysponującym określonym prawem rzeczowym do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Samo werbalne odwołanie się organu odwoławczego do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i wyprowadzenie wniosku, że określone w § 2 pkt 7 rozporządzenia warunki nie zostały zachowane, nie było wystarczające do uznania, że odwołująca się nie jest stroną postępowania. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że wymienione w tym przepisie warunki są podane jedynie przykładowo, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Niezasadnym jest wobec tego stanowisko organu odwoławczego w sprawie odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania, a co za tym idzie stwierdzenie bezprzedmiotowości prowadzonego w tym zakresie postępowania i w konsekwencji jego umorzenie. W szczególności zaś podnieść należy, iż pomiędzy poglądami zaprezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącymi rozumienia pojęcia interesu prawnego strony postępowania administracyjnego a statusem skarżącej w tym postępowaniu nie zachodzi korelacja w aspekcie uznania braku materialnej podstawy wskazującej na posiadanie przez skarżącą interesu prawnego lub obowiązku. Jak już zostało bowiem podniesione podstawa taka wynika z faktu bycia przez skarżącą spadkobiercą właściciela nieruchomości przylegającej bezpośrednio do działki objętej zamierzeniem, znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji na sąsiednią nieruchomość. Z uwagi na wskazane okoliczności wadliwie wydana przez organ odwoławczy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mogła się ostać w obrocie prawnym jako naruszająca przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co mogło mieć wpływ na finalny wynik sprawy. Sąd orzekł zatem o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie na zasadzie art. 152 wskazanej ustawy orzeczono, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie podlega wykonaniu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu rozstrzygnięcie w tym przedmiocie straci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, w wysokości określonej w § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Rozpoznając ponownie sprawę merytorycznie na etapie odwołania skarżącej do decyzji organu pierwszej instancji uwzględni organ treść międzyczasowych przepisów art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż z materiału dowodowego sprawy wynika, iż dotychczasowy plan miejscowy uchwalony został przez Radę Gminy w N. w dniu [...] r., nr uchwały [...] (Dziennik Urzędowy Województwa C. z dnia [...] r., Nr 26, poz. 189), zatem z dniem 1 stycznia 2004 r. utracił moc obowiązującą.