II SA/Gl 254/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka (spr.) Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. kwotę [...] zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zawartą w formie aktu notarialnego umową darowizny z dnia [...] r. C. J., będący właścicielem położonej w B. działki nr [...] o powierzchni [...] ha darował przedmiotową nieruchomość swojej córce S. K. oraz jej mężowi W. K. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz P. powiadomił C. J. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji zlecił rzeczoznawcy opracowanie operatu szacunkowego określającego rynkową wartość działki nr [...]. Jak wynika z treści operatu wartość działki przed zmianą planu wyliczona została przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł natomiast po zmianie planu na kwotę [...] zł. Działka ta po dokonaniu w [...] roku zmiany planu położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej (symbol planu [...]), podczas gdy przed zmianą przedmiotowy teren przeznaczony był pod uprawy rolne (symbol planu [...]). W konsekwencji dokonanych wyliczeń rzeczoznawca stwierdził, iż różnica wartości działki nr [...] na skutek zmiany planu wynosi [...] zł. Decyzją z dnia [...] r nr [...], wydaną po zapoznaniu C. J. z treścią operatu szacunkowego, Burmistrz P. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek uchwalenia zmian fragmentu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. w obszarze Sołectwa B. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił obowiązujący stan prawny podkreślając dodatkowo, iż jak wynika ze stenogramu posiedzenia Sejmu celem nowelizacji art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) było umożliwienie naliczania opłaty planistycznej w każdym przypadku zbycia nieruchomości, także w formie darowizny. Na dowód swego twierdzenia organ I instancji podał personalia posła, który w imieniu klubu poselskiego zgłosił stosowną poprawkę. Od decyzji organu I instancji C. J. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. C. J. wyjaśnił, iż jego zdaniem przepisy zezwalają na naliczenie renty planistycznej jedynie w przypadku sprzedaży nieruchomości. Nadto podkreślił, iż stenogram z obrad Sejmu nie może być traktowany jako źródło prawa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał, iż uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. zmieniająca plan zagospodarowania przestrzennego w obszarze Sołectwa B. weszła w życie w dniu [...] r., a tym samym pięcioletni termin dochodzenia roszczeń o których mowa w art. 37 ust 3 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upłynął do dnia wydania zaskarżonej decyzji a zatem dochodzenie roszczenia przez Gminę P. jest uzasadnione. Organ II instancji wyjaśnił też, że pod pojęciem zbycia nieruchomości należy rozumieć każdą przewidzianą prawem formę przeniesienia przez właściciela prawa własności na osobę trzecią, a więc także przeniesienie własności nieruchomości w drodze darowizny. Organ II instancji podkreślił też, iż wprawdzie stenogram z obrad Sejmu istotnie nie jest obowiązującym prawem jednak pojęcie zbycia nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 3 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 261, poz. 2603). W dniu [...] r. C. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu po raz kolejny, iż działki nr [...] nie sprzedał lecz darował swojej córce i jej mężowi. Skarżący podkreślił też, że wprawdzie w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się pojęciem zbycia nieruchomości to jednak art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy traktuje wyłącznie o sprzedaży. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż wprawdzie istotnie ustawodawca w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy użył zwrotu “sprzedaż", nie można jednak zdaniem organu wywodzić stąd sprzecznego z art. 36 ust. 4 ustawy wniosku, że nie ustala się jednorazowej opłaty w sytuacji gdy zbycie nastąpiło w innej niż sprzedaż formie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem tut. Sądu obydwie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przystępując do szczegółowych rozważań należy wskazać, iż w myśl art. 36 ust. 4 powołanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu przyjętym przez Parlament w dniu uchwalenia ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z kolei z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. W konsekwencji przytoczonych norm niewątpliwym jest, że w pierwotnym brzmieniu ustawy przepisy przewidywały konieczność uiszczania renty planistycznej jedynie w przypadku sprzedaży nieruchomości, nie zaś ewentualnych innych trybów i form jej zbycia. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.), która weszła w życie 22 września 2004 r., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została jednak znowelizowana i użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 4 wyraz “sprzedaje" został zastąpiony zwrotem “zbywa". Tym samym przewidziany w cytowanym przepisie obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uległ rozszerzeniu (por. szerzej np. K. Świderski: Odpowiedzialność gminy z tytułu szkód spowodowanych kształtowaniem ładu przestrzennego. ST 2006/9/23). Nowelizując art. 36 ust. 4 komentowanej ustawy analogiczne zmiany polegające na zastąpieniu dotychczasowego pojęcia sprzedaży nieruchomości terminem “zbycie" ustawodawca wprowadził także do art. 37 ust. 5 traktującym o obowiązkach notariusza oraz do art. 37 ust. 6 zezwalającym na żądanie wydania decyzji o rencie planistycznej jeszcze przed zawarciem transakcji. Ustawodawca nie znowelizował natomiast art. 37 ust. 1 ustawy, pozostawiając tym samym nadal nie zmieniony przepis przewidujący, iż wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Fakt ten powoduje, iż w odniesieniu do ewentualnych innych niż sprzedaż form zbycia nieruchomości art. 36 ust. 1 pozostaje de facto martwy, brak bowiem normy, która wskazywałaby w jaki sposób (na jaki dzień) przy innych niż sprzedaż trybach zbycia ustalać wysokość jednorazowej opłaty. Niewiadoma pozostaje odpowiedź na pytanie czy ustawodawca celowo ograniczył, nie nowelizując art. 37 ust. 1 ustawy, możliwość dochodzenia renty planistycznej jedynie do przypadków sprzedaży nieruchomości (powodując tym samym z niewytłumaczalnych przyczyn zamierzoną niespójność pomiędzy art. 36 ust. 4 a art. 37 ust. 1 ustawy) czy też stało się tak wskutek błędu ustawodawcy (tę tezę w literaturze wypowiada np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Komentarz do art. 37 ustawy). Nawet jednak gdyby istotnie był to błąd ustawodawcy (choć przeczy takiej tezie zarówno tradycyjnie przyjmowana w teoriach wykładni zasada domniemania racjonalności prawodawcy, jak też fakt nie skorygowania przez Sejm przepisu art. 37 ust. 1 w ciągu kolejnych przeszło 2 lat), to zdaniem tut. Sądu organy administracji publicznej nie są właściwe ani do kreowania norm, których ustawodawca celowo bądź z powodu omyłki nie umieścił w ustawie, ani też do dokonywania prób wyinterpretowania pominiętych w trakcie nowelizacji ustawy norm za pomocą stosowania reguł wykładni w sposób sprzeczny zarówno z literalnym brzmieniem przepisu, jak też być może istotnie błędnie lecz jednak jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy, który nowelizując przepisy art. 36 i art. 37 ust. 2, 5, 7 i 11 pozostawił w dotychczasowym brzmieniu kluczowy art. 37 ust. 1 ustawy. Tego typu dokonana przez organy interpretacja wkraczałaby bowiem w kompetencje ustawodawcy, niweczyłaby oczywiste i dosłowne brzmienie przepisu i de facto zastępowałaby stosowną nowelizację prawa. Nadto powodowałaby ona, iż nie ustawodawca lecz intepretator, będący jednocześnie stosującym prawo organem, nakładałby na obywatela obowiązki i ciężary, których stosowny przepis aktu normatywnego w sposób wyraźny nie przewidział. Z uwagi zatem na to, że C. J. nieruchomości swej nie sprzedał lecz przekazał ją aktem darowizny, prowadzone przez organy I i II instancji postępowanie w sprawie renty planistycznej, zdaniem tut. Sądu, uznać należy za bezprzedmiotowe. W efekcie wyrażenia przez tut. Sąd poglądu, iż brzmienie art. 37 ust. 1 przywoływanej ustawy generalnie wyłącza możliwość ustalenia renty planistycznej wobec osób zbywających nieruchomość w innym trybie niż sprzedaż, podjęcie szerszych rozważań koncentrujących się już li tylko wokół umowy darowizny wydaje się w tym miejscu zbyteczne. Przypomnieć jedynie warto, iż w uchwale z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00, ONSA 2001/2/64, wydanej wprawdzie na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. jednak w art. 36 ust. 3 zawierającej analogiczne jak w obecnym art. 36 ust. 4 rozwiązanie prawne, także posługujące się pojęciem “zbycia", Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, nie akceptując pobierania renty planistycznej w odniesieniu do umowy darowizny, wyraził pogląd, iż w sytuacji gdy z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy. Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku, o którym mowa, nie dochodzi. Nieodpłatność ta oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie uzyskanie korzyści, to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie takiego zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny podstawą do pobrania opłaty nie jest bowiem sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w cytowanej uchwale pogląd, iż prawo do pobierania renty planistycznej nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. Należy w tym miejscu zaakcentować, że punktem wyjścia dla podjęcia przez NSA rozważań był w myśl uzasadnienia przytoczonej uchwały fakt, iż w ówczesnym stanie prawnym żaden akt normatywny nie zawierał legalnej definicji zbycia nieruchomości. Obecnie stan ten uległ zmianie albowiem nowelizując w roku 2004 ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znowelizowano także ustawę o gospodarce nieruchomościami, wprowadzając do zawartego w niej słowniczka definicję zbycia jako każdego przeniesienia własności. Pozostałe jednak argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiające przeciwko objęciu obowiązkiem uiszczenia renty planistycznej umów darowizny zachowały, jak się wydaje, w pełni aktualność. O ile bowiem przy sprzedaży nieruchomości renta planistyczna umożliwia swoisty udział gminy w korzyściach osiągniętych przez zbywcę dzięki zmianom planu zagospodarowania przestrzennego, o tyle objęcie obowiązkiem jej uiszczenia osób, które nieruchomość przekazały nieodpłatnie i żadnych korzyści nie osiągnęły stanowiłoby de facto karę za sam fakt zawarcia transakcji i w praktyce uniemożliwiałoby dokonywanie darowizn nieruchomości w okresie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.