II SA/Gl 254/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza na rzecz skarżących od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2006 r. M. M. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o tym, że Spółka Wodociągowa [...] na terenie działek A, B, C, D, E, F, G oraz H wykonuje prace polegające na sytuowaniu instalacji wodociągowej, kopaniu studni, betonowaniu kręgów i budowie zbiornika głównego wraz z ogrodzeniem. M. M. zwrócił się z wnioskiem o sprawdzenie czy opisane wyżej prace, wykonywane po części na terenie stanowiącym jego własność, są zgodne z planem i czy wykonawca uzyskał przewidziane prawem pozwolenia. W ramach prowadzonego postępowania, o którego wszczęciu organ I instancji powiadomił strony, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. przeprowadził oględziny terenu, w ramach których stwierdził, iż istotnie na działce F istnieje ujęcie wody wykonane z czterech kręgów betonowych, z których jeden krąg nadłożono. Wykonano także nową pokrywę i obetonowano krąg z zewnątrz. Żadnych prac nie stwierdzono natomiast na działce nr I. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], sprostowaną następnie z powodu omyłki pisarskiej w oznaczeniu działki postanowieniem z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych przy wodociągu i studzienkach na działkach nr G i F w J. uznając, iż brak jest podstaw merytorycznych do orzekania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż roboty dokonane na przełomie [...] i [...] 2006 r. na działce F należy uznać za remont istniejących urządzeń. Remont ten wymagał wcześniejszego zgłoszenia w organie architektoniczno – budowlanym czego inwestor nie dokonał, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. Samowola ta ma jednak charakter jedynie formalny albowiem studzienka została doprowadzona do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. Tym samym nie zachodzą okoliczności określone w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyli B. i M. M.. W odwołaniu podkreślili, że budowę wykonano bez ich zgody, zarzucili też, iż nieprawdą jest, że na działce I (w istocie, jak wynika z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego oraz mapy, chodziło o działkę G) nie wykonano żadnych prac. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł, iż umarza się postępowanie w sprawie nałożenia na Spółkę Wodociągową [...] (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem oraz w sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu oprócz przedstawienia faktycznego i prawnego stanu sprawy organ II instancji wskazał, że roboty realizowano bez zgłoszenia, a w konsekwencji nie zachodzi przypadek umorzenia postępowania cyt. "ogólnie co do robót". Pismem z dnia [...] 2007 r. B. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie jej w całości, a także wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze podnieśli, iż zaskarżone decyzje naruszają ustawę Prawo budowlane poprzez nie zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 cytowanej ustawy. Orzekającym w sprawie organom zarzucili także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, choć w głównej mierze z przyczyn wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu, innych niż podniesione w skardze. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja narusza bowiem art. 107 § 1 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.). W pierwszej kolejności należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być podjęte przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej rozstrzygnięcie zwane osnową. Bez elementu tego decyzja administracyjna nie może istnieć albowiem to właśnie on wskazuje w jaki sposób organ rozpoznał sprawę administracyjną co do istoty bądź w jaki inny sposób zakończył prowadzone przez siebie postępowanie (np. w drodze jego umorzenia). Z tego względu rozstrzygnięcie musi być zawsze zredagowane w sposób jasny i precyzyjny, a jego sens musi być jednoznaczny, nie dopuszczając niedomówień i różnych możliwości interpretacyjnych – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wymogów tych nie spełnia. W myśl osnowy decyzji organ II instancji uchylił bowiem decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone cyt. "w sprawie wykonania robót budowlanych przy wodociągu i studzienkach stanowiących ujęcie wody pitnej" i orzekł również o umorzeniu postępowania jednak jedynie w sprawie cyt. "nałożenia obowiązku na Spółkę Wodociągową [...] (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) co do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem oraz w sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie". Formuła, którą posłużył się organ II instancji powoduje daleko idącą niejasność zarówno z uwagi na jej stylistykę jak też fakt, iż uchylając decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą prowadzone postępowanie administracyjne organ II instancji również umorzył postępowanie jednak po części w innej sprawie niż ta, do której odniósł się w swej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. oraz ta, której zakres określony został w powiadomieniu stron o wszczęciu postępowania. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika bowiem, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. pismem z dnia [...] 2006 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie cyt. "budowy wodociągu i ujęcia wodnego", a nie w węższych zakresach wskazanych przez organ drugoinstancyjny. Do formuły podjętego przez siebie rozstrzygnięcia organ II instancji odniósł się jedynie w ostatnim, notabene również niejasnym, passusie uzasadnienia. Można z niego wysnuć wniosek, iż zdaniem organu umorzył on postępowanie w węższym zakresie niż całość sprawy administracyjnej uznając, iż z uwagi na mającą miejsce samowolę całość sprawy nie powinna zostać umorzona. Zdaniem Sądu wyrażony w osnowie sposób załatwienia sprawy przez organ II instancji nie spełnia zatem wymogu jasności i precyzji, właściwe odczytanie istoty zawartego w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia nie może bowiem wymagać domysłów i konieczności interpretacji użytych w nim sformułowań. Wskazać nadto należy, iż wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż dopuszczalnym zdaje się być nie tylko uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie całości prowadzonego przez organ ten postępowania lecz także uchylenie decyzji I instancji jedynie w części i tylko w tym zakresie umorzenie postępowania, w pozostałej części utrzymując w mocy podjęte przez organ pierwszoinstancyjny rozstrzygnięcie – por. np..A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2006, s. 804. Niewątpliwie niedopuszczalnym jest natomiast uchylenie przez organ II instancji przedłożonej mu do rozpoznania w ramach postępowania odwoławczego decyzji pierwszoinstancyjnej w całości a następnie orzeczenie o umorzeniu jedynie części prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Orzeczenie takie powoduje bowiem, iż organ II instancji rozstrzyga jedynie o załatwieniu sprawy w ograniczonym zakresie, nie odnosząc się w ogóle do pozostałej części prowadzonego przez organ I instancji postępowania i pozostawiając ją, wskutek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, nie zakończoną. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn koniecznym stało się zatem wyeliminowanie decyzji tej z obrotu prawnego albowiem zarówno samo rozstrzygnięcie jak też sposób jego redakcji uczyniły niemożliwym merytoryczną jego kontrolę. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien jeszcze raz wszechstronnie rozważyć okoliczności sprawy, w tym podniesione w odwołaniu argumenty skarżących i wydać decyzję o jednoznacznej treści, należycie wyjaśniając w uzasadnieniu podjęte rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a.