II SA/Gl 255/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa –[...] w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem złożonym w dniu 12 sierpnia 2010 r. [A] Sp. J. w C. wystąpiła o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wymierzeniem działek pod budynki", na działkach nr "A", "B" i "C" położonych w C. przy ulicy [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59, art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji na terenie położonym w C. przy ulicy [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmującego zagospodarowanie na te potrzeby działek o nr ewidencyjnych "A", "B" i "C" z planowaną obsługą komunikacyjną i budową sieci wodno-kanalizacyjnej. W decyzji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu oraz ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu Prezydent Miasta C. stwierdził, iż teren objęty wnioskiem stanowi własność wnioskodawcy, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta C. położony jest w obszarze zieleni urządzonej. Po zbadaniu możliwości łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyznaczonym dla potrzeb postępowania terenie ustalono, że na sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, działkach występuje zabudowa pozwalającą na przeprowadzenie analizy pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co pozwoliło na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Po stwierdzeniu, że spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 cytowanej ustawy orzeczono jak w sentencji. Organ nadto dodał, że decyzją Nr [...] r. z dnia [...] r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej budowę [...] budynków na tym terenie dla innego wnioskodawcy i z innym zakresem inwestycji. W ocenie organu zachodzą więc przesłanki by wydać kolejną decyzję na przedmiotowy teren. Do decyzji dołączono wyniki przeprowadzonej analizy w formie załączników – załącznik nr 1 - załącznik graficzny oraz załącznik nr 2 – w formie tekstowej, stanowiące integralną część decyzji. Odwołanie od decyzji złożyła [...] w C., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniesiono, że Szkoła, na podstawie decyzji Prezydenta miasta C. jest trwałym zarządcą nieruchomości zabudowanych, położonych przy ulicy [...] i ulicy [...] w C., oddanych jej na cele szkolenia i kształcenia zawodowego podoficerów i aspirantów [...] oraz pracowników innych jednostek przeciwpożarowych. Kształcenie te odbywa się także w drodze praktycznych ćwiczeń tj. poligonu szkolnego. Obszar, którego dotyczy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy sąsiaduje bezpośrednio (działka nr "D") i w bliskiej odległości (działki nr "E", "F", "G") z działkami Szkoły. Działkę nr "D" Szkoła użytkuje jako poligon szkolny, co powoduje, że wynikają z tego faktu uciążliwości takie jakie wzmożony poziom hałasu spowodowany pracą sprzętu ratowniczego, czy użyciem np. śmigłowców ratunkowych, dodatkowe drgania i wibracje, występowanie środków chemicznych- m.in. uczulających , czy też wzmożony ruch pojazdów ratowniczych i związane z tym zanieczyszczenie spalinami. W ocenie odwołującej się Szkoły organ pierwszej instancji nie dostrzegł wymienionych powyżej uciążliwości, nie biorąc pod uwagę tego, że wpłyną one negatywnie na warunki zamieszkiwania przyszłych użytkowników planowanych budynków mieszkalnych. Mogą one stanowić przeszkodę dla realizacji planowanej inwestycji i powinny być uwzględnione w postępowaniu oraz uzasadniać wydanie decyzji odmownej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje tryb postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego. Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy możliwie jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 cytowanej ustawy. Analiza zgormadzonych i dostępnych w sprawie akt wykazała, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnia wskazane powyżej warunki, a skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy powinna ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy, zgodnie z zapisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. §§ 4, 5, 6, 7 i 8), które powinny być zapisane w decyzji w sposób określony w § 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Warunki te spełnia przedmiotowa decyzja. W odniesieniu do argumentów wskazanych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że projektowana inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich, a ewentualne uciążliwości nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości. Obowiązek ten dotyczy każdego inwestora, a więc także właścicieli lub użytkowników sąsiednich nieruchomości. Uciążliwości związane z funkcjonowaniem poligonu szkolnego odwołującej się Szkoły nie powinny przekraczać dopuszczalnych standardów środowiskowych. Jednocześnie organ wskazał, że uciążliwości związane z funkcjonowaniem poligonu nie dają, w świetle art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynków mieszkalnych. Nadto organ dodał, że przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest tylko stwierdzenie czy istnieje możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym przez stronę terenie, w oparciu o przepisy wymienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badanie zgodności realizacji inwestycji z przepisami prawa nastąpi przed organem architektoniczno- budowlanym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami, w tym m.in. warunkami techniczno- budowlanymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu parametry oraz wskaźniki kształtowania zabudowy wynikające z tej analizy. Dodał także organ odwoławczy, iż w myśl art. 56 cytowanej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest przepisami odrębnymi, a zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymagania określone w art. 54 tej ustawy. W zaistniałej sytuacji, w oceni organu odwoławczego, brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Skarb Państwa – [...] w C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez orzekające w sprawie organy Szkoła wskazała, że oczywistym pozostaje, iż w strefie analizowanego obszaru znajduje się poligon szkolny, choć z dołączonej mapy trudno się zorientować co do jego położenia i tego, że działka nr "D" bezpośrednio przylega do terenu inwestycji, gdyż na tym miejscu znajduje się legenda mapy, zamazując jej czytelność. Stąd obawa, czy przy tej nieczytelności, organowi pierwszej instancji był znany ten fakt, tym bardziej, że w decyzji, jej uzasadnieniu czy załącznikach o istnieniu w sąsiedztwie terenu inwestycji poligonu szkolnego nic się nie wspomina. W ocenie skarżącej Szkoły oznacza to, że organ pierwszej instancji nie miał orientacji co do tego faktu lub próbował go zbagatelizować. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów dla zapewnienia profesjonalizmu w wykonaniu oceny warunków zabudowy. Przy ocenie tej architekt – planista powinien ustalić obowiązującą zabudowę i dopiero w tym zakresie odnieść się do zabudowy przyszłej. Z treści decyzji Prezydenta Miasta C. nie wynika, by dokonano prawidłowego ustalenia istniejącej zabudowy i dokonano odniesienia tej zabudowy do planowanej, przyszłej zabudowy. Zaniechanie to narusza wspomniany powyżej przepis art. 60 ust. 4 ustawy, a także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, ze wskazaniem faktów i dowodów, na których oparł się organ przyjmując takie rozstrzygnięcie. Organ zupełnie pominął istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji tego poligonu szkolnego, czyli nie wziął tego faktu pod uwagę. Z tych też powodów skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podniosło, iż nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, bowiem z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zarówno organ pierwszej instancji, osoba sporządzająca projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i organ odwoławczy posiadali pełną informację na temat usytuowania działki nr "D", jak też sposobu jej zagospodarowania i rodzaju użytku oraz pozostawaniu jej w zarządzie [...] w C. Natomiast z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze wynika, ze planowana przez inwestora inwestycja spełnia łącznie warunki określone wart. 61 ust.1 pkt 1- do 5 ustawy, stąd możliwe stało się na podstawie tej analizy ustalenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, o których mowa w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Nadto organ odwoławczy dodał, że podnoszony przez skarżącą fakt istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji poligonu szkolnego i uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem nie daje podstaw prawnych do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w oparciu o przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzje organów obydwu instancji zapadły z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z mocy tego ostatniego przepisu, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis ten ma zastosowanie (na mocy art. 64 ust. 1 ustawy) także do decyzji o warunkach zabudowy, co wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wniosek taki wypływa też z treści art. 53 ust. 3 oraz art. 54 pkt 2 tej ustawy. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 451 – 455), stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić żądaniu składającego wniosek, wówczas gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Taka sytuacja tworzy po stronie wnioskującego publiczne prawo podmiotowe. Wiąże się to z zasadą legalizmu. Organy administracyjne w swoich działaniach związane są prawem (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), a w szczególności istotne jest to wtedy, gdy organy korzystają z władczych form działania. Zasadę działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa potwierdza Konstytucja. Skoro zatem regulacja prawna – tu art. 56 ustawy – przewiduje wydawanie w określonych przypadkach decyzji o warunkach zabudowy, to wnioskujący w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zrealizowane. Decyzja taka stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności proponowanej inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organy ustalające warunki zabudowy dla konkretnej, wnioskowanej inwestycji, aby odmówić jej wydania w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z zapisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, względnie z odrębnymi przepisami prawa. Dokonując merytorycznej oceny przedmiotowej decyzji, skład orzekający w pełni podziela, oparte na materiale sprawy, stanowisko organów, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do kontrolowanej decyzji dołączone zostały wymagane załączniki, a mianowicie część graficzna wyznaczająca obszar analizowany, określony zgodnie z zapisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz część tekstową. Przeprowadzono w odniesieniu do obszaru analizowanego analizę urbanistyczno- architektoniczną i podjęto wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia warunków przyszłej zabudowy, w tym celu poddano wyznaczony obszar analizowany wnikliwemu badaniu i sprawdzeniu. Podejmowane działania organów znajdują oparcie w materiale sprawy, czynności zamierzające do ustalenia czy inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy odzwierciedlone zostały na mapie oraz w analizie urbanistyczno-architektonicznej i sporządzonych na ich podstawie wynikach. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Izy samorządu zawodowego architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). W rezultacie nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Nie podlega bowiem wątpliwości fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji położone są działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, które stanowią podstawę dla ustalenia wymaganych cytowanym powyżej rozporządzeniem danych, które powinna określać decyzja o warunkach zabudowy. Lektura złożonej skargi pozwala stwierdzić, że zarzuty strony skarżącej sprowadzają się w istocie do podkreślenia faktu nieuwzględniania istnienia w obszarze analizowanym poligonu szkolnego [...] w C. Strona skarżąca podniosła, iż istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie działki przeznaczonej na planowaną inwestycję poligonu szkolnego nie zostało zauważone i należycie rozważone przez organy, a także zobowiązanego do uczestniczenia w procesie przygotowania tej decyzji architekta, a sąsiedztwo to niesie ze sobą niewątpliwie wskazane już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstnacyjnej uciążliwości. W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów skargi, skład orzekający stwierdził, że nie mogły one wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że organy zbagatelizowały i pominęły w swoich decyzjach kwestię istnienia w obszarze analizowanym poligonu szkolnego. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie odniósł się bezpośrednio do tej kwestii dokonując wymaganej analizy w sprawie, ale fakt istnienia poligonu na sąsiedniej działce nie mógł zwolnić tego organu od przeprowadzenia dokładnej i wnikliwej analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników planowanej na tym terenie zabudowy. Z kolei organ odwoławczy wobec zarzutów odwołania bardzo dokładnie ponownie dokonał analizy i wyraźnie stwierdził, że przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego była decyzja o warunkach zabudowy, która to decyzja stwierdza jedynie czy istnieje możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym przez stronę terenie. Takie właśnie postępowanie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, który zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził możliwość realizacji planowanej inwestycji i na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy istniejącej, określił parametry i wskaźniki kształtowania tej planowanej inwestycji. Na tym etapie postępowania nie była zaś badana zgodność realizacji inwestycji z przepisami prawa, w tym m.in. z przepisami techniczno- budowlanym, które to przepisy będą uwzględnione w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w trakcie postępowania związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaprezentowane stanowisko skład orzekający w pełni podziela, tym bardziej, iż strona skarżąca nie wskazała żadnych przepisów, które świadczyłyby o ewentualnym naruszenie np. istniejącej strefy ochronnej. Na tym etapie postępowania nie podlega bowiem badaniu kwestia usytuowania inwestycji względem granic działek sąsiednich w aspekcie spełnienia wymogów techniczno-budowlanych czy podnoszonych ewentualnych uciążliwości, które, tak jak stwierdza kwestionowana decyzja, powinny zamknąć się w granicach konkretnej działki, w tym przypadku działki przeznaczonej do zabudowy. Zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego czy też innymi przepisami jest bowiem przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.