II SA/Gl 255/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , Asesor WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , starszy referent Weronika Siedlaczek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi G. F. (F.) na decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 29 listopada 2024 r., nr IS-ROPiK.624.1.5.2024.AW w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Z. na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta Z. informacją z 29 października 2024 r. nr [...] ustalającą wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej sporządzoną w oparciu o art. 269 ust. 1 pkt. 1. Art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, 10,22 i 23 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wonne (Dz. U. z 2024 r. poz,1087) ustalił dla G. F. (dalej jako strona lub skarżący) wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² na działkach widniejących w księdze wieczystej [...] położonych w Z. przy ul. [...] robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za rok 2019 w kwartalnych okresach rozliczeniowych w wysokości 2065,12 zł. za jeden kwartał co w sumie dało wysokość opłaty w wysokości 8260,48 zł. w skali roku. W informacji tej zamieszczono sposób obliczenia tej opłaty, jak również zamieszczono stosowne pouczenia. Z informacją tą nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez radcę prawnego wniosła reklamację. W reklamacji tej wskazano na błędne ustalenia faktyczne, dokonane wyłącznie na podstawie ortofotomapy z 2019 r. Ponadto podniesiono błędne ustalenia faktyczne skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, że istnieją podstawy do ustalenia wysokości opłaty za zmniejszenie retencji naturalnej, jak również skutkują wadliwym wyliczeniem przedmiotowej opłaty. Prezydent Miasta Z. decyzją z 29 listopada 2024 r. nr IS-ROPiK.624.1.5.2024.AW wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 8 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wonne (Dz. U. z 2024 r. poz,1087) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił dla strony wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² na działkach widniejących w księdze wieczystej [...] położonych w Z. przy ul. [...] robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za rok 2019 w kwartalnych okresach rozliczeniowych w wysokości 2065,12 zł. za jeden kwartał co w sumie dało wysokość opłaty w wysokości 8260,48 zł. w skali roku. Wskazano również zasady wnoszenia ustalonej opłaty. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, jak również wskazano argumenty, z powodu których nie uwzględniono wniesionej reklamacji. W tym zakresie przywołano treść obowiązujących regulacji prawnych. Zaakcentowano, że występowano do strony o dopełnienie ciążącego na niej obowiązku złożenia stosownego oświadczenia, jednakże wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Przedstawiono mechanizm ustalania powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości objętej przedmiotową decyzją. W następstwie przeprowadzonych ustaleń i wyliczeń stwierdzono, że powierzchnia wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 82% powierzchni całkowitej nieruchomości. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ administracji publicznej wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania strona nie przedłożyła żadnych własnych oświadczeń czy danych oraz przedstawił mechanizm ustalania wskazanej opłaty. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiono o uwzględnienie wniesionej skargi jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. W skardze tej podniesiono zarzut zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i poprzestanie na błędnych i zdawkowych ustaleniach faktycznych, dokonanych wyłącznie na podstawie ortofotomapy z 2019 r.; dokonanie ustaleń sprzecznych z deklarowaną zasadą jednak księga jedna nieruchomość poprzez pominięcie w toku ustalania treści KW [...] działek [...] i [...] oraz skutkującej ujęciem przez organ działki [...] nie wchodzącej w skład tej księgi wieczystej. Następstwem powyższego błędu stało się ustalenie, że zachodzą przesłanki do ustalenia przedmiotowej opłaty, gdy w rzeczywistości nie zostały spełnione wymogi wynikające z przepisów prawa. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 7, 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz wydanie decyzji w oparciu o wnioski niewynikające z częściowo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W motywach skargi przybliżono argumentację, którą uzasadnia zasadność wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Z. wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. W odpowiedzi tej organ administracji publicznej odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów i wskazał, że działka [...] nie została ujęta w decyzji, ponieważ jest odwadniana do miejskiej kanalizacji deszczowej, natomiast na działce [...] nie doszło do utraty naturalnej retencji terenowej. Odniesiono się także do zasadności włączenia działki [...] do ustalenia powierzchni wyłączonej z naturalnej retencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd - co warto podkreślić - nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązującego prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Decyzja taka musi spełniać wszystkie wymogi wynikające z treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również wynikające z postanowień przepisów szczególnych. W szczególności osnowa decyzji organu administracji musi być zbieżna z uzasadnieniem oraz musi zawierać argumentację przemawiającą za zasadnością podjętego rozstrzygnięcia, jak również musi z niej wynikać jakie elementy stanu faktycznego zostały uwzględnione przy jej podejmowaniu. Wskazane wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji zaliczane są do podstawowych i uchybienia w tym zakresie stanowić mogą o jej wadliwości. Dodatkowo należy zauważyć, że informacje przekazane przez organ administracji publicznej wydający decyzję administracyjną w odpowiedzi na odwołanie czy też w skardze do sądu administracyjnego nie mogą być brane pod uwagę, albowiem nie leżały one u podstaw wydanej decyzji, a w każdym razie nie zostały w niej w sposób wynikający z przepisów prawa uzewnętrznione. Powyższe uwagi są niezbędne, ponieważ w rozpoznawanej sprawie wypowiadający się sąd zetknął się z sytuację, kiedy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w swojej osnowie odwołuje się do tego, że obszar brany pod uwagę przy ustalaniu przedmiotowej opłaty objęty jest postanowieniami ściśle określonej księgi wieczystej, której numer został wskazany w osnowie. Równocześnie z akt sprawy wynika, że stwierdzenia takie nie jest prawdziwe, albowiem w skład przedmiotowego obszaru wchodzi nieruchomość, która nie jest objęta wspomnianą księgą wieczystą, a ponadto w skład tego obszaru nie weszły inne nieruchomości objęte wskazaną księgą wieczystą. Przywołana tu okoliczność jest podnoszona przez skarżącego, a wypowiadający się w sprawie organ administracji nie zgłasza w tym zakresie zdania odmiennego. Dodatkowo przyjdzie dostrzec, że organ administracji publicznej podejmujący kontrolowaną decyzję w jej uzasadnieniu nie zawiera szeregu istotnych informacji i wskazań, które zostały natomiast zamieszczone w odpowiedzi na wniesioną skargę. Na wstępie przyjdzie podkreślić, że przedmiotem rozpoznawanego postępowania jest ustalenie dla skarżącego wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² na działkach widniejących w księdze wieczystej [...] położonych w Z. przy ul. [...] robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za rok 2019 w kwartalnych okresach rozliczeniowych w wysokości 2065,12 zł. za jeden kwartał co w sumie dało wysokość opłaty w wysokości 8260,48 zł. w skali roku. W kontekście tak wyznaczonego przedmiotu rozpoznawanej sprawy dostrzec należy, że przepisy prawa materialnego w sprawie tej zostały wykorzystane w sposób prawidłowy, jak również ich interpretacja nie daje podstaw dla negatywnej oceny. Powyższa okoliczność zwalnia sąd z obowiązku przywoływania unormowań prawnych obowiązujących w tym zakresie, albowiem stanowiłoby to powielenie prawidłowych ustaleń, które poczynił organ administracji publicznej. Dodatkowo można zauważyć, że w odniesieniu do treści zastosowanych przepisów prawa materialnego strona skarżąca nie zgłasza żadnych uwag i nie podnosiła zastrzeżeń w sprzeciwie jak również w skardze do tutejszego sądu. Odmiennie sytuacja przedstawia się ze stanem faktycznym leżącym u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że do części ułomności wskazanego uzasadnienia przyczyniła się sama strona skarżąca, a wynika to z tego, że w ramach prowadzonego postępowania zajęła wybitne defensywne stanowisko. Stwierdzenie takie wynika z tego, że wezwanie organ administracji publicznej z 22 kwietnia 2024 r. zostało pozostawione bez odpowiedzi. Z kolei w reklamacji od informacji wskazanego organu z 29 października 2024 r. zamieszczono ogólne stwierdzenia co do nietrafności ustalenia wskazanej opłaty. Brak wskazania konkretnych uchybień ze strony wypowiadającego się organu administracji publicznej spowodował, że organ ten odwołał się do tego, co zamieścił w informacji przekazanej do skarżącego. Podniesiono dokonanie błędnych ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie ortofotomapy z 2019 r. Poczynione ustalenia skutkowały nieuprawnionym przyjęciem, że istnieją podstawy do ustalenia przedmiotowej opłaty, jak również rzutują na wysokość tej opłaty. Oznacza to, że na etapie postępowania wyjaśniającego strona skarżąca nie wskazała istotnych z jej punktu widzenia uchybień w ustaleniach organu administracji publicznej. To, że postępowanie administracyjne jest prowadzone przez organ administracji publicznej i organ ten ponosi odpowiedzialność za jego prawidłowy przebieg nie oznacza, że strona tego postępowania nie powinna się w sposób aktywny włączać do prowadzonego postępowania i przedkładać organowi informacje mające istotne znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca dopiero w skardze do tutejszego Sądu sprecyzowała zarzuty kierowane pod adresem organu wydającego kwestionowaną decyzję. Jak się wydaje zamieszczenie tych zarzutów w reklamacji wniesionej od przedłożonej informacji mogłoby spowodować, że zbędna byłaby skarga do sądu administracyjnego. W skarze do tutejszego Sądu podniesiono zarzut zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i poprzestanie na błędnych i zdawkowych ustaleniach faktycznych, dokonanych wyłącznie na podstawie ortofotomapy z 2019 r.; dokonanie ustaleń sprzecznych z deklarowaną zasadą jednak księga jedna nieruchomość poprzez pominięcie w toku ustalania treści KW [...] działek [...] i [...] oraz skutkującej ujęciem przez organ działki [...] nie wchodzącej w skład tej księgi wieczystej. Następstwem powyższego błędu stało się wyznaczenie błędnego obszaru i uznanie, że zachodzą przesłanki do ustalenia przedmiotowej opłaty, gdy w rzeczywistości nie zostały spełnione wymogi wynikające z przepisów prawa. W ramach przywołanych zarzutów w pierwszej kolejności akcentowano brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oparcie ustaleń o treść ortoforomapy z 2019 r. Tak sformułowany zarzut w realiach rozpoznawanej sprawy znajduje umocowania, jednakże z całkiem innego powodu niż jest to akcentowane w skardze. Wypowiadający się w sprawie organ oparł swoje rozstrzygnięcie na dostępnym mu dokumencie, czyli na ortofotomapie z 2019 r. Oparcie się na tym dokumencie nie jest naruszeniem prawa i w tym kontekście postawiony zarzut nie jest trafny. Natomiast trafność jego wynika z innej przyczyny, a mianowicie pogłębiona analiza numerów działek pozwala dostrzec, że wyznaczony przez organ administracji obszar, dla którego ustalona została przedmiotowa opłata obejmuje nie tylko działki wchodzące w skład wymienionej w decyzji księgi wieczystej, lecz obejmuje również działkę nie wchodzącą w skład takiej księgi. Dodatkowo, na co zwrócił uwagę skarżący, przywoływaną księgą objęte są inne działki, które nie zostały ujęte w wyznaczonym obszarze. Sygnalizowany tu problem jest podnoszony w skardze, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek informacji, które pozwoliłyby na zweryfikowanie czy dobór nieruchomości dla ustalenia przedmiotowej opłaty jest prawidłowy czy też nie. Wskazane informacje zamieszczone zostały dopiero w odpowiedzi na wniesioną skargę. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że zamieszczenie wskazanych informacji w odpowiedzi na skargę nie sanuje wadliwości samego kontrolowanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo z treści osnowy kwestionowanej decyzji i jej uzasadnienia wynika, że organ administracji odwołuje się do występującego we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, że jednana księga wieczysta to jedna nieruchomość. Do takiej oceny skłania treść osnowy zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy takie ujęcie jest nieprawidłowe i w zasadzie skarżący trafnie zwraca na to uwagę, akcentując to, że księga wieczysta obejmuje większość nieruchomości wchodzących zaliczonych do obszaru objętego decyzją, jednakże są działki, które nie zostały zaliczone jak również do wskazanego obszaru zaliczono działkę, która nie jest objęta wskazaną księgą wieczystą. W konsekwencji uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w sposób prawidłowy motywów, którymi kierował się organ administracji publicznej wyznaczając obszar, dla którego ustalono przedmiotową opłatę. Jak zostało zaznaczone w precyzyjniejszy sposób zostało to uczynione w odpowiedzi na skargę. Wynika z niej, że jedna z nieruchomości objętych wskazaną księgą wieczystą jest podłączona do kanalizacji, a tym samym nie może wchodzić w obszar objęty ustaleniem wskazanej opłaty, a druga z kolei jest biologicznie czynna i także z tego powodu nie została ujęta. Dodatkowo podniesiono, że obszaru branego pod uwagę dla ustalenia wskazanej opłaty zaliczono nieruchomość, która nie jest objęta wymieniona księga wieczystą, jednakże jest ona funkcjonalnie powiązana z prowadzoną działalnością. Sygnalizowane tu okoliczności pozwalają uznać, że osnowa i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadniający uwzględnienie wniesionej skargi. Na marginesie należy zauważyć, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone w sposób poprawny, ponieważ organ administracji wbrew twierdzeniom skarżącego dysponuje wszystkimi informacjami niezbędnymi dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, natomiast wskazany organ dopuścił się uchybienia przepisom prawa na etapie analizy zgromadzonego stanu i jego uzewnętrznienia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej stwierdził na stronie 4 swojego uzasadnienia, że wyodrębnienie nieruchomości gruntowej następuje na zasadzie "jednak sięga-jedna nieruchomość", co oznacza, że jedną księgą objęta jest jedna nieruchomość o powierzchni wynikającej z gruntów objętych tą księgą, niezależnie od tego, ile działek gruntowych obejmuje konkretna księga, a także czy działki te graniczą ze sobą czy też nie. Takie stanowisko w świetle przeprowadzonej analizy nie jest trafne, albowiem sam wypowiadający się organ administracji nie jest w tym zakresie konsekwentny, gdyż obszar objęty kontrolowaną decyzją nie obejmuje wszystkich działek wchodzących do przedmiotowej księgi wieczystej, jak również obejmuje działkę nie wchodzącą do tej księgi wieczystej. W tym kontekście przyjdzie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest sposób wyznaczenia przedmiotowego obszaru. Akcentuje się w nim, że "nie można przyjąć, że obszar należy utożsamiać wyłącznie z powierzchnią jego nieruchomości. Ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji. Ustawodawca odróżnił zatem powierzchnię samej nieruchomości od powierzchni obszaru, w którym jest usytuowana stanowiąc jego część." (zob. wyrok NSA z 26 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2731/21 Lex nr 3610672). W innym wyroku z wskazany sąd stwierdził, że pojęcie "obszaru", użyte w końcowej części art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne, oznacza przestrzeń większą niż nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym. (zob. wyrok NSA z 26 września 2023 r. sygn. akt III OSK 3910/21 Lex nr 3612637) Z treści przywołanych wyroków wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ administracji publicznej ustalający wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej i wyznaczeniem obszaru, dla takiej opłaty kieruje się względami funkcjonalnymi, a nie ewidencyjnymi. Innymi słowy wyznaczając wskazany obszar należy mieć na uwadze to, że musi być on funkcjonalnie powiązany i związany z realizowaną działalnością. W ramach ponownie prowadzonego postępowania wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej mając na uwadze przywoływane przepisy prawa materialnego oraz przeprowadzając postępowanie zgodnie z ze wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku, zwłaszcza, gdy idzie o argumentację leżącą u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Sąd nie przesądza o podjętym rozstrzygnięciu, albowiem kluczowym będzie wyznaczenie obszaru nieruchomości branej pod uwagę przy ustalaniu przedmiotowej opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wody. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Sąd orzekł o jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania w kwocie 797 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, zaliczając do nich wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł, opłatę w wysokości 17 zł. za udzielone pełnomocnictwo oraz wpis od przedmiotowej skargi w wysokości 300 zł.