II SA/Gl 256/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 grudnia 2021 r. nr SKO.4117.46.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 9o ust. 1 i 2 i in. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm. – dalej u.c.p.g.), nałożył na S. H. (dalej: strona, skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "H.", R., łączną karę pieniężną w wysokości 115.300 zł za przekazanie do Wójta Gminy K. po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I, II, III, IV kwartał 2019 r. i I i II kwartał 2020 r. W uzasadnieniu podano m. in., że strona posiada decyzję Wójta Gminy Nr [...], zezwalającą na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a tym samym jest zobowiązana do przekazywania sprawozdań kwartalnych w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Sprawozdania zostały jednak przesłane ze znacznym opóźnieniem, co skutkowało naliczeniem ww. należności. W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono naruszenie: 1. art. 139 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji pogarszającej sytuację odwołującego; 2. błędną wykładnię art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że przepis operujący sztywną i nadmiernie represyjną karą pieniężną za niewykonanie obowiązku złożenia sprawozdania z działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP i przyjęcie, że organ administracji samorządowej nie jest uprawniony do bezpośredniego stosowania Konstytucji, poprzez odmowę zastosowania przepisu ustawy sprzecznego z ustawą zasadniczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r., znak SKO.4117.46.2021, działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w łącznej wysokości 118.400 zł za przekazanie po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I, II, III, IV kwartał 2019 r. i I i II kwartał 2020 r., w tym: - 36.500 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za I kwartał 2019 r., - 33.000 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za II kwartał 2019 r., - 23.800 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za III kwartał 2019 r., - 14.600 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za IV kwartał 2019 r., - 8.700 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za I kwartał 2020 r., - 1.800 zł za przekazanie po terminie sprawozdania za II kwartał 2020 r. W uzasadnieniu podano m. in., że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9o ust. 1 u.c.p.g., organ jest zobowiązany do ukarania strony, niezależnie od stopnia zawinienia. Skład orzekający Kolegium dokonał sprawdzenia poprawności wyliczeń kary za każde sprawozdanie złożone z opóźnieniem w stosunku do terminu ustawowego, a wyniki tego sprawdzenia zostały zaprezentowane w tabeli. Organ odwoławczy zmuszony był skorygować ilość dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania za I kw. 2020 r. Kolegium stwierdziło rażące naruszenie interesu społecznego, przejawiające się naliczeniem kary w zaniżonej wysokości, a zatem w sytuacji utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji do budżetu gminy trafiłyby środki finansowe w wysokości nieodpowiadającej prawidłowym wyliczeniom kary. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono: 1. naruszenie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy decyzja organu I instancji była wadliwa i organ na podstawie art 138 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. powinien uchylić zaskarżoną decyzje i umorzyć postępowanie; 2. naruszcie przepisów prawa procesowego, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to art. 139 k.p.a., polegające na uznaniu, że decyzja organu I instancji rażąco narusza interes społeczny i uzasadnione jest wydanie decyzji pogarszającej sytuację odwołującego, podczas gdy doszło do "zwykłego" naruszenia, które nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a nadto rażące naruszenie interesu społecznego nie jest i nie może być samoistnym kryterium do orzekania na niekorzyść odwołującego; 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania, tj. do zarzutu naruszenia art 139 k.p.a. oraz naruszenia art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 8 Konstytucji RP; 4. sprzeczność ustaleń stanu faktycznego z zebranym w sprawie materiale dowodowym, poprzez uznanie, że błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej przez organ I instancji należy traktować jako błąd matematyczno-logiczny, który stanowi rażące naruszenie interesu społecznego. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie możliwości uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Zgodnie z art. 139 k.p.a. "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." W doktrynie podkreśla się trafnie, że zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przestrzeganie tego zakazu obejmuje zarówno treść rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienie. "Przepis art. 139 nie ma zastosowania do decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2" (uchwała NSA [7] w Warszawie z 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3, poz. 79). Wynika to z wykładni językowej przepisu art. 139, który wyraźnie ogranicza swój zakres do postępowania i decyzji organu odwoławczego. W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył jednak karę niższą, niż organ odwoławczy, który rozpatrywał odwołanie strony, złożone na jej korzyść. To oznacza, że należało mieć na uwadze ograniczenia wskazane w ww. przepisie. Ochrona strony nie jest jednak pełna, jeżeli się zważy, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony; zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. SKO podnosi, że uwzględniło rażące naruszenie interesu społecznego, przejawiające się naliczeniem kary w zaniżonej wysokości. Zatem w sytuacji utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji do budżetu gminy trafiłyby środki finansowe w wysokości nieodpowiadającej prawidłowym wyliczeniom kary. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Gminę reprezentował Wójt i to on wydawał decyzję. Dokonał stosownych wyliczeń, miał na to wystarczająco dużo czasu, a strona nie może ponosić konsekwencji wadliwych ustaleń w tym zakresie i to składając środek odwoławczy na swoją korzyść. Nie było przeszkód, by ewentualny środek odwoławczy na niekorzyść strony, z powodu wadliwych ustaleń Wójta, złożył Prokurator. Nie można tu mówić o rażącym naruszeniu interesu społecznego. Działanie SKO narusza zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero w ostatniej kolejności, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Dopiero prawidłowe ustalenie wysokości kary pozwalać będzie na ocenę zarzutów odnoszących się do kwestii jej nieproporcjonalności, a przez to niekonstytucyjności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Organ odniesie się w pełni do zarzutów odwołania, z uwzględnieniem powyższych uwag. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (2000 zł) i koszty zastępstwa procesowego (5417 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.