II SA/Gl 258/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem, który wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w dniu 29 lipca 2021 r., E. P. (dalej: strona, skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem K. S. (dalej: osoba wymagającą opieki, brat) . Do wniosku załączono m.in. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia r. o waloryzacji emerytury, z której wynika, że od 1 marca 2021 r. wysokość świadczenia wynosi 1390,40 zł (netto), orzeczenie stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki z dnia 4 września 1994 r. oraz zaświadczenie Sądu Rejonowego o ustanowieniu skarżącej opiekunem prawnym brata z dnia 5 lipca 2005 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 sierpnia 2021 r. w miejscu przebywania niepełnosprawnego (podpisanego przez stronę), wynika, że pomimo, iż prowadzi ona oddzielne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym bratem, to brat wymaga stałej Jej opieki. Brat skarżącej porusza się samodzielnie jedynie po swoim mieszkaniu i podwórku, a więc po terenie, który zna. Mężczyzna nie mówi, porozumiewa się z siostrą za pomocą gestów. Samodzielnie spożywa posiłki przygotowywane przez siostrę, nie wymaga pampersowania. Opieka sprawowana przez wnioskodawczynię jest intensywna i można przypisać jej cechy stałości i długotrwałości. Zajmuje się bratem praktycznie 10 godzin dziennie, pierze, sprząta, pomaga w ubieraniu się. Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. , działając z upoważnienia Burmistrza K. a (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1a i art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) –decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr [...] odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Uzasadniając swoje stanowisko, organ przytoczył obowiązujące przepisy i wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Tym samym, mimo, że spełnione zostało część przesłanek wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to ustalone prawo do emerytury wyklucza, zdaniem organu pierwszej instancji, stronę z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez wnioskodawczynię świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym bratem. W uzasadnieniu odwołania przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołano postanowienia wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i opisano jak w ocenie skarżącej winna wyglądać wykładnia art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. nr SKO.4106.1006.2021 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że fakt posiadania przez stronę prawa do emerytury z ZUS wyłącza możliwość uzyskania przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniło, że przesłanką negatywną wyłączającą możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury, które jest prawem niezbywalnym, a nie okoliczność pobierania przez osobę sprawującą opiekę świadczenia emerytalnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a omawianej ustawy- tj. posiadania prawa do emerytury. Tak więc osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W kontekście powyższego organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni może ponownie złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a przyznanie świadczenia będzie uzależnione od przedstawienia decyzji o zawieszeniu emerytury i wstrzymaniu jej wypłaty. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym bratem. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez skarżącą emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, odwołując się do konstytucyjnych zasad równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej oraz obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej oraz osobom niepełnosprawnym. Podniosła, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy winien być tak wykładany, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Podkreśliła, że w przypadku gdy organ stwierdził, iż jedyną przeszkodą do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez skarżącą emerytury, to powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. . Na podstawie art. 119 pkt 2 tej ostatniej ustawy sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga zatem, czy stronie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji pobierania przez nią emerytury. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. w wysokości 1066,30zł netto. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zaś w wysokości 1971zł i podlega corocznej waloryzacji (art. 17 ust. 3-3d ustawy). Poza sporem pozostają okoliczności, że brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe i jego niepełnosprawność istnieje od urodzenia, zaś skarżąca sprawuje nad nim opiekę. Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co - w ocenie organów - stanowiło podstawową negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Z powyższym stanowiskiem nie zgadza się skarżąca, uważając, że prawo do emerytury nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy przy zbiegu tych świadczeń, uprawniony może złożyć oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury, o czym organy winny skarżącą poinformować. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd nie podziela zatem stanowiska organów, które powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, opowiedziały się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a tej ustawy, wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury. W ocenie Sądu, właściwa interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaga aby organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miał na względzie ustawowy cel tego świadczenia, którym jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy świadczeń w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że cel instytucji świadczeń pielęgnacyjnych nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany, pomimo, że sprawujący opiekę nie może podjąć pracy zarobkowej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że fakt uzyskania świadczeń emerytalnych nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Sąd zauważa, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny również podkreślił, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Zdaniem Sądu, przy stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a tej ustawy należy dokonać jego prokonstytucyjnej wykładni, pozwalającej na realizację zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W ramach omawianej ustawy funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, na mocy którego, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Stąd też, w ocenie Sądu, sprawiedliwym i uzasadnionym wartościami konstytucyjnymi, jest przyjęcie analogicznego rozwiązania w zakresie prawa do wyboru świadczenia, w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera inne świadczenie emerytalno-rentowe, w niższej wysokości niż wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy należy podzielić twierdzenia skarżącej, że organy zaniechały poinformowania jej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że wypłacanie emerytury stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia – umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium prawidłowo dopiero w uzasadnieniu decyzji rozpatrującej odwołanie skarżącej wskazało, że Skarżącej przysługuje prawo wyboru świadczenia i zawieszenia emerytury i ostatecznie wyjaśniło, że Skarżąca może ponownie złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu prawa do emerytury. Przyjmując takie stanowisko, Kolegium konsekwentnie oparło odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury przez Skarżącą. Z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania Skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów w ramach prowadzonego postępowania takie działanie ocenić należy jako przedwczesne i naruszające przepisy procedury administracyjnej . Zgodnie bowiem z art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a omawianej ustawy dokładnie informując skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Następnie, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygnie sprawę. W tym miejscu należy dodać, że Sąd nie podziela podnoszonej przez skarżącą wykładni tego przepisu, według której przepis ten powinien być w taki sposób interpretowany, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Wynika to m.in. z faktu, iż ustawa podaje w sposób jednoznaczny wysokość tego świadczenia, żaden przepis nie upoważnia organu do samodzielnego wyliczenia jego wysokości, a nadto , w związku z dodatkowymi świadczeniami np. 13 emerytura, pojawiają się trudności takiego ustalenia. W tym stanie rzeczy, Sąd rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na wniosek skarżącej na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c tej ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265)).