II SA/Gl 259/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. orzekł o wywłaszczeniu na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego A nieruchomości położonej w C. przy ul. W. o powierzchni 2071 m2, w skład której wchodziły działki nr [...], [...] i [...], stanowiącej własność M.G. i H.S.. Następnie, decyzją z dnia [...] [...] Prezydent Miasta C. uchylił decyzję własną z dnia [...] nr [...] i orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego A w O. części nieruchomości położonej przy ul. W., o powierzchni 791 m2 oznaczonej numerami działek [...] i [...]. Pozostałą część nieruchomości, tj. działkę nr [...] o pow. 1280 m2 wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w C. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wywłaszczenie na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego A nastąpiło w celu budowy stacji obsługi samochodów, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w C. pod zagospodarowanie trasy [...] zgodnie z wytycznymi Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. W decyzji tej orzeczono również o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] działki oznaczone numerami [...], [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwa Państwowego A w O. Korzystając z prawa pierwokupu Gmina C., w dniu [...], nabyła prawo użytkowania wieczystego wskazanych wyżej działek od A w następstwie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] opisana wyżej nieruchomość została nieodpłatnie przekazana Gminie C. jako mienie komunalne. Na skutek decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] nieruchomość, oznaczona pierwotnie jako działki nr [...], [...] i [...] weszła w skład nieruchomości oznaczonej numerem [...] o powierzchni 11478 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] nr [...], a w której jako właściciel została ujawniona Gmina C. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] uległa następnie podziałowi na działki [...], [...], [...] i [...], a wywłaszczone działki [...], [...] i [...] weszły w skład działki nr [...] o pow. 4972 m2. W wyniku kilkukrotnych podziałów nieruchomości wywłaszczona nieruchomość oznaczona jest obecnie numerami działek [...] i [...]. Pismem z dnia [...] byli właściciele nieruchomości: M.G. i H.S. wystąpili o jej zwrot, wniosek ten motywując niezrealizowaniem celu publicznego, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Wobec śmierci wnioskodawcy, M.G. do postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wstąpiły E.S. i M.G., będące na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] sygn.akt [...] jego spadkobiercami. W piśmie z dnia [...] pełnomocnik H.S. – R.C. oraz E.S. i M.G. wyrazili zgodę na wyłączenie do odrębnego postępowania administracyjnego sprawy dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działki nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1674 m2. Postępowanie to zostało zarejestrowane pod numerem: [...]. Rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił natomiast zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. przy Al. [...] (dawniej przy ul. W.) oznaczonej obecnie numerem działki [...] o pow. 399 m2. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że "niezbędnym warunkiem żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że stała się ona (...) "zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Skoro część wywłaszczonej nieruchomości, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została wywłaszczona z przeznaczeniem pod zagospodarowanie trasy [...], to w oparciu o dostępne organowi dokumenty nie da się jednoznacznie ustalić na czym polegałaby realizacja celu wywłaszczenia określonego w taki sposób, bowiem nie zdołano odszukać wytycznych WGTiOŚ. Prezydent miasta podniósł również, że oględziny nieruchomości, które miały miejsce w dniu [...] wykazały, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] o pow. 399 m2 jest terenem będącym nieużytkiem – porośniętym trawą i chwastami, jest na niej zlokalizowany słup energetyczny oraz przebiega przez nią sieć gazowa podziemna oraz nadziemna magistrala cieplna 2 x Ø 600. Z odnalezionej koncepcji planu zagospodarowania otoczenia trasy [...] z roku [...], która dotyczyła również wnioskowanej do zwrotu działki wynika, że teren ten przeznaczony był pod zieleń parkową i izolacyjną. Jednakże koncepcja ta nie zawierała części inżynieryjnej, co zdaniem Prezydenta C. przesądzałoby, czy aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z celem wywłaszczenia. Odnaleziony fragment planu szczegółowego zagospodarowania trasy [...], dotyczącego innego odcinka wskazuje, zdaniem organu, że w pojęciu zagospodarowania trasy mieści się również realizacja osiedli mieszkaniowych, a w części planu dotyczącej rozwiązań inżynieryjnych ujęty został m.in. przebieg sieci cieplnej. Wszystko to daje podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na fakt, iż nie można jednoznacznie przyjąć, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczynie podniosły, że fakt zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w sposób odmienny od wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej nie może powodować odmowy zwrotu tej nieruchomości. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji nie wykazał w sposób przekonywujący, iż instalacje znajdujące się obecnie na przedmiotowej nieruchomości są związane z realizacją pierwotnego celu wywłaszczenia. Ponadto z uwagi na okoliczność, że wywłaszczenie nastąpiło w roku [...], a magistrala ciepłownicza została oddana do użytku w roku [...], spełnione zostały przesłanki określone w art.136 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.) oraz art.137 ust.2 tej ustawy. Tym samym w ocenie odwołujących się decyzja organu I instancji w sposób rażący narusza prawo i winna być uchylona celem ponownego rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art.138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoją decyzję wskazał, że nie jest dopuszczalnym przyjęcie przez organ I instancji poglądu, że skoro na analogicznym odcinku trasy istniały określonej treści plany rozwiązań inżynieryjnych, to można przyjąć, że w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania plany te miały taką samą lub zbliżoną treść. Ponadto wskazano, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została raczej przeznaczona na uporządkowanie Al. [...] a nie uporządkowanie trasy [...]. Jeżeli nawet budowa odcinka Al. [...], który łączy ul. W. z trasą [...] stanowiła integralną część inwestycji pod nazwą "Budowa trasy [...]", to organ orzekający nie wykazał jednoznacznie, w zebranym materiale dowodowym, że taka sytuacja w omawianym przypadku zaistniała. Wobec powyższych okoliczności uznano, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta C. celem ponownego rozpatrzenia sprawy, w szczególności bezspornego ustalenia, czy budowa magistrali ciepłowniczej może zostać uznana za realizację celu wywłaszczenia. Na powyższą decyzję skargę złożyła Gmina C., reprezentowana przez Prezydenta Miasta. Strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji rażące naruszenie przepisu art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art.7, 75, 77 i 80 kpa. Zdaniem Gminy C., w pojęciu "zagospodarowanie trasy [...]" mieści się również, wobec braku możliwości jednoznacznego sprecyzowania tego zwrotu, realizacja magistrali cieplnej znajdującej się na nieruchomości. Ze względu na upływ czasu nie było możliwym dotarcie do dokumentów jednoznacznie określających sposób realizacji celu wywłaszczenia, a wobec tego należy przyjąć, że wybudowanie magistrali cieplnej na przedmiotowej nieruchomości mieści się w pojęciu "zagospodarowania trasy [...]". Zarazem wybudowanie magistrali cieplnej było realizowane jako cel publiczny i nie mogło nastąpić bez zgodności z planem. Skarżąca podnosi również, że już w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miasta z [...] r. była przewidziana budowa magistrali cieplnej. Ponadto, zdaniem skarżącej Gminy, nie sposób zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, jakoby uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta C. oparte było, w zakresie wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, na analogii do planu zagospodarowania innego odcinka tej trasy. Organ I instancji jedynie w sposób przykładowy starał się wykazać, co mieściło się w pojęciu "zagospodarowania trasy [...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, co do zasady powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że niedopuszczalne jest oparcie uzasadnienia wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia na domniemaniu zrealizowania inwestycji zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego bowiem bez zgodności z nim inwestycja nie mogłaby być zrealizowana. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym oznacza jedynie dopuszczalność wykorzystania terenu na wskazany cel, nie przesądza natomiast o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo B SA w C. przychyliło się do skargi z uwagi na niezbędność terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie stwierdzono uchybienia regułom procedury administracyjnej. Zgodnie z treścią art.136 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art.137, chyba że poprzedni właściciele nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Obowiązki organ względem poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jego części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu reguluje zaś ust.2 cyt. przepisu. Zaniedbanie powyższej powinności zawiadomienia o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel, a w konsekwencji realizacja inwestycji, na cele której nie dokonano wywłaszczenia, powoduje, iż żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wygasa (art.136 ust.3 cyt. ustawy). Przez zmianę celu wywłaszczenia należy zaś rozumieć zmianę jakościową inwestycji, nawet wówczas, gdy zrealizowano cel publiczny, który również mógł stanowić przesłankę wywłaszczenia. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w C. pod zagospodarowanie trasy [...] zgodnie z wytycznymi Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, którego to dokumentu nie odnaleziono. Zachowała się jednak koncepcja planu zagospodarowania otoczenia trasy [...] z roku [...], która dotyczyła działki, będącej przedmiotem postępowania. W koncepcji tej teren przeznaczono pod zieleń parkową i izolacyjną. Tymczasem jest poza sporem, iż na nieruchomości nie urządzono parku, ani nie założono zieleni izolacyjnej. Teren stanowi bowiem nieużytek, zaś na działce nr [...] o pow. 399 m2, co do której zapadła kwestionowana decyzja, zrealizowano nadziemną magistralę cieplną. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało więc rozważenia, czy inwestycja ta jest zgodna z celem wywłaszczenia w sytuacji, gdy oddanie magistrali do użytku nastąpiło w [...], zaś założenie techniczne opracowano w [...], podczas gdy wywłaszczenie dalszej nieruchomości nastąpiło w [...]. Zdaniem Sądu, skoro nie zachował się żaden dokument przesądzający o treści celu wywłaszczenia, a w szczególności jednoznacznie wskazujący, że w ramach zagospodarowania trasy [...] na działce nr [...] przewidziano budowę magistrali cieplnej, całkowicie dowolne jest twierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został też sformułowany ogólnikowo. Zagospodarowanie trasy [...] miało bowiem nastąpić zgodnie z wytycznymi Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Pomocne w niniejszej sprawie może więc być odwołanie się do zakresu spraw, podlegających temu organowi. Trafnie natomiast organ odwoławczy zanegował możliwość ustalenia celu wywłaszczenia w oparciu o plan realizacyjny innego odcinka trasy [...]. Nie jest też dopuszczalne ustalenie celu wywłaszczenia jedynie w oparciu o zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić też przyjdzie, iż plan z [...], na który powołała się strona skarżąca, przewidywał realizację magistrali z [...] Z. do Alei L.. Jednak nie sposób stwierdzić, czy przewidziano przebieg tej magistrali przez sporną działkę w wytycznych, które określały cel wywłaszczenia. Reasumując, zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na wyprowadzenie jednoznacznego wniosku, iż dokumenty układają się w logiczną całość i potwierdzają fakt, iż wywłaszczenie spornej działki nastąpiło pod budowę magistrali cieplnej zgodnie z wytycznymi WGTiOŚ. Wreszcie, zauważyć przyjdzie, iż sporna nieruchomość na mocy decyzji z [...] oddana została w użytkowanie wieczyste PP A, co wskazuje, iż fakt zrealizowania na niej sieci cieplnej nie uniemożliwiał korzystania z niej. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art.7, art.75, art.77 i art.80 kpa, wyjaśnić przyjdzie, iż właśnie istotne braki postępowania dowodowego nakazują organowi odwoławczemu wydanie decyzji z art.138 § 2 kpa. Organ ten może bowiem przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie w trybie art.136 kpa. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).