II SA/Gl 259/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem z dnia 3 marca 2009 r., doręczonym organowi w dniu 25 marca 2009 r., "A" Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Starosty B. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu sieci infrastruktury technicznej – wieży telekomunikacyjnej na działce nr [...] położonej w B. przy ulicy [...]. Pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. w dzielnicy Ł., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] ( Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Na skutek odwołania od tej decyzji, wniesionej przez "A" Sp. z o.o. w W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznając, że w sprawie tej nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odmówił ponownie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że działka na której zaprojektowano budowę wieży telekomunikacyjnej ( parcela nr [...] – po jej oznaczeniu w piśmie z dnia 22 września 2009 r.) zlokalizowana jest na obszarze przeznaczonym w obowiązującym planie miejscowym pod usługi publiczne z zakresu oświaty ( symbol planu "1 UPo". Zapis planu określa podstawowe przeznaczenie – teren usług oświaty ( Szkoła Podstawowa) wraz z towarzyszącymi urządzeniami sportowo – rekreacyjnymi oraz przeznaczenie uzupełniające : urządzenia i obiekty sportowo – rekreacyjne, inne usługi, nieuciążliwe lub publiczne, wewnętrzna komunikacja, miejsca postojowe, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, zieleń urządzona wraz z małą architekturą. W ocenie Starosty budowa wieży telekomunikacyjnej – budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie mieści się w zakresie zarówno podstawowego, jak i uzupełniającego przeznaczenia planistycznego na tym terenie. Inwestycja polega bowiem na budowie wieży telekomunikacyjnej, co w istocie spowoduje powstanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie zaś z treścią § 23 planu miejscowego lokalizacja takich stacji jest dopuszczalna na terenach przeznaczonych pod usługi komercyjne ( symbol planu "1UC") oraz zieleni izolacyjnej ( symbol planu 1 Z I). Mając to na względzie w świetle art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji Spółka "A" zakwestionowała pogląd organu o sprzeczności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem odwołującej się wieża telekomunikacyjna należy do infrastruktury telekomunikacyjnej ( art. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne ). Sama wieża jako obiekt budowlany bez wyposażenia w systemy łączności może być użytkowa jako punkt obserwacyjny, widokowy, urządzenie reklamowe, natomiast wyposażona w system anten nadawczo-odbiorczych oraz okablowaniem doprowadzonym zasilaniem i kontenerem zawierającym panele sterujące pracą stacji stanowi urządzenie budowlane – stację bazową telefonii komórkowej. Skoro na terenie oznaczonym symbolem 1 UPo dopuszcza się realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej nie zachodzi sprzeczność między planowaną budową wieży telekomunikacyjnej a ustaleniami planu miejscowego. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda w pisemnych motywach decyzji zgodził się ze stanowiskiem i argumentacją organu pierwszej instancji o sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Wskazał, że zapisy § 23 planu przewidują lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na terenach o symbolach 1 Uc i 1 Z I. Co prawda zapisy planu w jednostce 1 UPo dopuszczają umiejscawianie w jej granicach usług nieuciążliwych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, jednakże z całości ustaleń planu wynika, że organ samorządu uznał za obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej obiekty i urządzenia obsługujące dany teren, zatem w tym przypadku z wyłączeniem budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Ponadto Wojewoda stwierdził, że zapisy szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem 1 UPo przewidują lokalizację obiektów do dwóch kondygnacji wraz z poddaszem, tymczasem wysokość projektowanej wieży wynosi 42. Oznacza to, że realizacja wieży spowodowałaby posadowienie obiektu znacznie przewyższającego dopuszczoną w planie wysokość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] jako niezgodnej z przepisami prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej Spółki organy błędnie przyjęły, że projektowana inwestycja w postaci budowy wieży telekomunikacyjnej jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Na terenie oznaczonym symbolem 1 UPo dopuszczona jest realizacja usług publicznych nieuciążliwych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. W ramach zaś obszaru objętego planem w dzielnicy Ł. w odniesieniu do podstawowego systemu sieci telekomunikacyjnych dopuszcza się m.in. świadczenie usług telekomunikacyjnych przez wszystkich uprawnionych operatorów sieci kablowych i bezprzewodowych. Następnie autor skargi wskazał na zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości definicję urządzeń infrastruktury technicznej oraz na wynikającą z art. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne definicję urządzeń telekomunikacyjnych i sieci telekomunikacyjnych. W skardze nawiązano do stwierdzeń i argumentacji odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, iż błędny jest pogląd organu kwalifikujący wieżę telekomunikacyjną jako obiekt budowlany, gdy w istocie jest urządzeniem budowlanym ( art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane ). Sama wieża bez wyposażenia w systemy łączności może być użytkowana jako punkt obserwacyjny, widokowy lub jako urządzenie reklamowe, natomiast wyposażona w system anten nadawczo – odbiorczych oraz okablowaniem doprowadzającym zasilanie i kontenerem zawierającym panele sterujące pracą stacji sterowni urządzenie budowlane – stację bazową telefonii komórkowej. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia uznano możliwość lokalizacji stacji bazowej na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do autokontroli swego stanowiska i z dotychczasową argumentacją wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ) obowiązkiem organu administracji architektoniczno – budowlanej jest sprowadzenie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W razie stwierdzenia naruszeń m.in. w tym zakresie, organ ten obowiązany jest do nałożenia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ( art. 35 ust. 3). Dopiero w razie spełnienia wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 35 ust. 4). W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie przytoczoną regulację prawną i umotywowanie zaskarżonej decyzji, zasadniczy spór między stronami dotyczy kwestii, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego na terenie, na którym położona jest działka inwestycyjna. We wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 25 marca 2009 r. wnioskodawca inwestycję określił jako "budowę obiektu sieci infrastruktury technicznej – wieży telekomunikacyjnej". Z dołączonego do wniosku projektu budowlanego w części architektoniczno – budowlanej wynika, że przedmiotowa wieża składa się z trzonu o wysokości 42,15 m, posiadającego żelbetową konstrukcję o długości 34,00 m i nasadę stalową o długości 8,00 m, całość zamocowana jest w fundamencie kielichowym, o głębokości 2,40 m. W projekcie budowlanym wskazano, że na przedmiotowej wieży zostaną zawieszone trzy anteny sektorowe ( GSM/UMTS), trzy dalsze anteny sektorowe ( DCS ) i dwie anteny mikrofalowe o różnych azymutach wraz z urządzeniami nadawczymi. Zatem budowa wieży telekomunikacyjnej, nazwanej w projekcie wieżą antenową, służy ściśle określonemu celowi – wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej. Koresponduje to zresztą z treścią pisma wnioskodawcy z dnia 25 sierpnia 2009 r., w odpowiedzi na postanowienie zobowiązujące organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Do pisma tego dołączona została tzw. kwalifikacja przedsięwzięcia z listopada 2007 r., w której mowa jest wprost o budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Również przedłożona organowi pierwszej instancji decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia określa planowane zamierzenie jako "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A o nazwie UMTS Ł. nr [...]". Słusznie zatem przyjęły organy administracyjne, że obiekt w stosunku do którego prowadzono postępowanie stanowi obiekt budowlany – budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Brak jakichkolwiek podstaw do podzielenia poglądu skarżącej Spółki, by przedmiotowy obiekt traktować jako urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a zatem urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym. Okoliczność, że w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę urządzeń telekomunikacyjnych, które z kolei w myśl art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) definiowane są jako urządzenia elektryczne lub elektroniczne do zapewnienia telekomunikacji, nie oznacza, że wolno stojący maszt antenowy przestaje być obiektem budowlanym – budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. Z tego punktu widzenia nie ma również znaczenia, że przepisy odrębne traktują m.in. wieże czy też maszty jako element infrastruktury telekomunikacyjnej ( art. 2 pkt 8 ustawy – Prawo telekomunikacyjne). Nie wytrzyma krytyki ten fragment argumentacji skarżącej Spółki, w którym twierdzi się, iż sama wieża ( maszt ) może być użytkowana jako punkt obserwacyjny, punkty widokowy czy też urządzenia reklamowe. Umknęło jednak skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie z projektu budowlanego dołączonego do wniosku, który miał zostać zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie z kwalifikacji przedsięwzięcia, którego elementem jest przedmiotowa wieża, jednoznacznie wynikał sposób użytkowania tego obiektu jako maszt antenowy. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organów administracyjnych, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. w dzielnicy Ł., uchwalonego przez Radę Miejską w B. w dniu [...] r., nr uchwały [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Działka nr [...], na której usytuowana miała zostać wieża telekomunikacyjna, położona jest w jednostce strukturalnej 1 UPo – tereny usług oświaty. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu, jeśli chodzi o sposób zagospodarowania, zgodnie z treścią § 16 uchwały, jest oświata ( mowa jest o szkole podstawowej ) wraz z realizacją towarzyszących urządzeń sportowo – rekreacyjnych. Aczkolwiek w pkt 2 tego przepisu jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się "urządzenia i sieci infrastruktury technicznej", a w pkt 3 – lokalizację "sieci infrastruktury technicznej", słusznie przyjęły organy, że interpretacja zapisów planu w omawianym fragmencie nie może być dokonana w oderwaniu od całości ustaleń planu miejscowego. Zgodnie zaś z § 23 uchwały w ramach obszaru objętego planem do podstawowego systemu sieci telekomunikacyjnych dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami : 1 UC – tereny usług komercyjnych ( § 15 ) oraz 1 Z l – tereny zieleni izolacyjnej ( § 11 ). Z powyższej regulacji wynika, że plan miejscowy przyjął rozwiązania umożliwiające lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na wyznaczonych obszarach, wprowadzając zakaz zabudowy w odniesieniu do innych terenów, do czego uchwałodawca był uprawniony ( por. art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nie można przy tym skutecznie twierdzić, by w świetle przyjętych rozwiązań, w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania przez organy, w planie miejscowym znalazły się rozwiązania uniemożliwiające realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności. Niewątpliwie zaś budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, bez względu na status podmiotu realizującego taką inwestycję, jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Mając na uwadze datę wydania zaskarżonej decyzji ([...] r.) ocena zgodności z prawem tej decyzji w powyższym zakresie nie może zaś być dokonana z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. - głównie art. 46 tej ustawy. Skoro zatem budowa stacji bazowych telefonii komórkowej wyłączona jest na terenie oznaczonym symbolem 1 UPo, na którym położona jest działka inwestycyjna, to tym samym nie jest możliwa realizacja jednego z elementów takiej stacji w postaci wieży ( masztu ) telekomunikacyjnego. Chybione jest zatem odwoływanie się skarżącej Spółki do zapisów planu, które umożliwiają na powyższym terenie, w ramach uzupełniającego przeznaczenia, realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Zgodzić się bowiem trzeba z poglądem organów, że uchwałodawca poprzez treść § 23 planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem 1 UPo wyłączył budowę stacji bazowych telefonii komórkowej jako inwestycji telekomunikacyjnych i poszczególnych jej elementów. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego celu, stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.