II SA/Gl 26/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] 2005 r. Burmistrz Gminy K. zawiadomił T. S. o wszczęciu, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., na skutek jej geodezyjnego podziału. W związku z powyższym Urząd Gminy K. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego dla określenia różnicy wartości nieruchomości, które uległy podziałowi przed podziałem i po ich podziale. W trakcie postępowania przed organem I instancji rzeczoznawca majątkowy B. L. opracowała i przedłożyła operat szacunkowy określający wzrost wartości należącej do T. S. nieruchomości z tytułu jej podziału na kwotę [...] zł. W konsekwencji przedłożonego operatu szacunkowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy K. ustalił należną od T. S., właściciela nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Nr [...] i Nr [...], jednorazową opłatę adiacencką na kwotę [...] zł podając, iż kwota ta stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej geodezyjnym podziale. Od otrzymanej decyzji odwołanie do organu II instancji wniósł T. S. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż jego zdaniem decyzja jest dla niego krzywdząca albowiem pomimo, że działka przeznaczona jest w planie zagospodarowania miejscowego na cele przemysłowe Burmistrz Gminy K. zastosował najwyższą możliwą stawkę opłaty. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania z uwagi na brak w przedłożonym operacie szacunkowym wyjaśnienia okoliczności, które wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości skarżącego oraz uzasadnienia przyjętego stopnia tegoż wzrostu. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji pismem z dnia [...] 2006 r. wezwał rzeczoznawcę majątkowego do złożenia dodatkowych wyjaśnień co rzeczoznawca uczyniła pismem z dnia [...] 2006 r. (o czym szerzej niżej). Organ I instancji przeprowadził też z udziałem T. S. i rzeczoznawcy spotkanie, w trakcie którego T. S. podniósł, iż w dokonanych obliczeniach uwzględniono, jego zdaniem nieprawidłowo, jedynie działkę przeznaczoną na cele przemysłowe, pomijając działki rolne. Stronę poinformowano, iż w świetle przepisów ustawy grunty przeznaczone na cele rolne nie podlegają opłacie adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Gminy K. ponownie ustalił wysokość należnej od T. S. jednorazowej opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł tj. 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej geodezyjnym podziale, obligując stronę do uiszczenia wskazanej kwoty w terminie 14 dni od daty, w której decyzja uzyska przymiot ostatecznej. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił kolejne etapy prowadzonego przez siebie postępowania, przytoczył tezy zawarte w operacie szacunkowym, wskazał także, iż w myśl operatu działki mniejsze, o jednorodnej funkcji (a takie właśnie powstały w wyniku dokonanego podziału) uzyskują wyższe ceny na rynku, a tym samym ich wartość jest większa niż nieruchomości przed podziałem. Od otrzymanej decyzji T. S. kolejny raz odwołał się do organu II instancji wskazując, iż jego zdaniem nawet jeśli wartość działki nr A istotnie wzrosła to pozostała część nieruchomości straciła na wartości z uwagi na utrudnienia w dojeździe do drogi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając ją, wskutek dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy, za zgodną z prawem i prawidłową. Pismem z dnia [...] 2006 r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż ustalona kwota opłaty adiacenckiej jest jego zdaniem nieadekwatna do wartości działki, która wskutek podziału została pozbawiona dojazdu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty, które uprzednio zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie albowiem mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem tut. Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji wskazać należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Wskazać w tym miejscu należy, w myśl art. 98a ust. 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy będącej przedmiotem rozpoznania wskazać należy, iż bezspornym jest, że na wniosek T. S. decyzjami z dnia [...] r. nr [...] oraz nr [...] Burmistrz Gminy K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w Kw Nr B i C, wyodrębniając z nich działki nr D, E, F, A, G, H i I. Bezspornym jest także, iż uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w K. ustaliła stawki procentowe naliczania opłaty adiacenckiej, uzależniając je od przeznaczenia gruntów (w tym dla gruntów przeznaczonych pod handel i usługi w wysokości 50% różnicy wartości gruntu ustalonej przed jego podziałem i po podziale). W konsekwencji, o ile wspomniana uchwała w wyniku przewidzianej prawem publikacji istotnie weszła w życie i w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji publicznej obowiązywała (na tle przedłożonych akt sprawy kwestia ta nie jawi się jednoznacznie) Burmistrz Gminy K. uprawniony był do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia czy i o ile wartość nieruchomości w wyniku dokonanego podziału wzrosła i w razie potwierdzenia wzrostu do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej opłaty adiacenckiej. Istotne wątpliwości wzbudza natomiast prawidłowość ustalonej decyzją z dnia [...] r. opłaty, zawarty w aktach sprawy operat szacunkowy jest bowiem daleki od jednoznaczności, a przedstawione w nim oprócz faktów i metod kalkulacji sformułowane przez rzeczoznawcę majątkowego tezy dotyczące przyczyn wzrostu wartości nieruchomości zdecydowanie nie są przekonujące. Przypomnieć zatem należy, jak to zostało już powyżej wskazane, iż prawidłowość zawartych w operacie wyliczeń wzbudziła już w przeszłości także wątpliwości organu II instancji, który decyzją z dnia [...] r. uchylił ustalającą opłatę adiacencką decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] r. i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania uznając, że dokonane przez rzeczoznawcę wyliczenia nie zostały poparte stosownym komentarzem, a tym samym rzeczoznawca nie uzasadnił przyjętego wzrostu wartości nieruchomości. W ramach ponownego postępowania przed organem I instancji w odpowiedzi na wezwanie Burmistrza Gminy K. rzeczoznawca majątkowy B. L. złożyła dodatkowe pismo z dnia [...] 2006 r. wyjaśniające, iż wzrost wartości nieruchomości odnosi się jedynie do wydzielonej w wyniku podziału działki nr A. Działka ta jest zdecydowanie mniejsza niż przed podziałem co zdaniem rzeczoznawcy spowodowało wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł. Z analizy transakcji kupna-sprzedaży jednoznacznie bowiem, zdaniem rzeczoznawcy B. L., wynika, że cyt. "cena jednostkowa nieruchomości o pow. [...] ha jest niższa od ceny jednostkowej nieruchomości o powierzchni [...] ha". Na dowód swych obliczeń rzeczoznawca majątkowy dołączyła podsumowanie 16 przykładowych transakcji zawartych na przestrzeni lat [...]-[...] w gminie K. i w powiatach sąsiednich. W konsekwencji dodatkowych wyjaśnień, uznając je za wystarczające, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. ponownie ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł zobowiązując T. S. do jej uiszczenia w ciągu 14 dni od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Złożone przez rzeczoznawcę dodatkowe wyjaśnienia zdały się być przekonujące także dla organu drugoinstancyjnego, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy K. stwierdzając w uzasadnieniu, iż naliczenie opłaty adiacenckiej jest prawidłowe, a uzupełnienie materiału dowodowego przez rzeczoznawcę powoduje, że cyt. "brak jest wad mogących skutkować uchyleniem decyzji". Wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. poglądu, iż dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy rozwiały wątpliwości co do stopnia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości rozpoznający obecnie sprawę Skład Orzekający zdecydowanie nie podziela. Wskazać w tym miejscu należy, że zarówno operat szacunkowy jak też dodatkowe składane przez rzeczoznawcę wyjaśnienia stanowią materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, stąd też winny podlegać ocenie przez organ orzekający z punktu widzenia rzetelności, logiczności i pełności /art. 7, 77 i 80 k.p.a./. Szczegółowe wymogi operatu szacunkowego regulują przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 207, poz. 2109/. Operat winien zawierać wszelkie informacje niezbędne dla ustalenia sposobu postępowania i wniosków rzeczoznawcy, w tym prezentować cały tok obliczeń wraz z uzasadnieniem (§ 55 i 56 cytowanego Rozporządzenia). Tymczasem sporządzony na użytek niniejszego postępowania operat szacunkowy szczegółowych informacji w omawianym zakresie nie zawiera, a pismo rzeczoznawcy z dnia [...] 2006 r. przytacza wprawdzie 16 przykładowych transakcji jednak nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria dokonano ich doboru, pochodzą one z lat [...]-[...]obejmując tym samym z powodu znacznej rozpiętości w czasie także lata odległe, a nadto obejmują obszar nie tylko samego K. lecz także miejscowości małych, położonych w sąsiednich powiatach. Na podstawie transakcji tych rzeczoznawca wywiódł tezę, iż działki mniejsze osiągnęły cenę jednostkową wyższą niż większe i w oparciu o ceny transakcyjne wyliczył wzrost wartości nieruchomości. Zaznaczył wprawdzie w piśmie, o którym mowa powyżej, iż cyt. "powierzchnia nieruchomości jest jednym z czynników wpływających na wartość nieruchomości" jednak w istocie w swych obliczeniach potraktował powierzchnię jako czynnik jedyny, nie biorąc pod uwagę w piśmie, o którym mowa, żadnych innych powodów, dla których ceny nieruchomości mogą się od siebie różnić. Prezentując 16 transakcji nie zanalizował zatem różnic wynikających np. z mniej lub bardziej atrakcyjnego położenia nieruchomości, nie podjął też dyskusji na temat naturalnych zmian cen na rynku nieruchomości pomiędzy rokiem 2003 a 2006, do czego tak duży zasięg czasowy winien obligować. Notabene należy wskazać, iż nawet te transakcje, na podstawie których rzeczoznawca sformułował twierdzenie o niejako prostej zależności pomiędzy zmniejszoną powierzchnią działki a wzrostem jej ceny jednostkowej, tezy tej wcale nie dowodzą. Wskazana cena jednostkowa większej powierzchniowo działki w N. [...] (poz. [...]) wbrew tezie rzeczoznawcy jest bowiem nie niższa lecz wyższa niż mniejszych działek w K., podobnie przeczy tezie rzeczoznawcy cena jednostkowa działki w K. (poz. [...]) i K. (poz. [...]). Nadto ani operat ani pismo o którym mowa powyżej nie wskazują sposobu w jaki na podstawie tychże 16 transakcji rzeczoznawca wyliczył kwotę wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. W konsekwencji stwierdzić należy, iż pomimo wskazanych wyżej niejasności zdaniem Sądu uniemożliwiających merytoryczną kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej, organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy nie wzywając organu I instancji do złożenia dodatkowych wyjaśnień bądź przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, ani też nie dokonując w przedmiotowej kwestii żadnych samodzielnych ustaleń. Powoduje to, iż obie wydane w sprawie decyzje uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego.