II SA/Gl 26/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Inspektor Celny działający w imieniu Dyrektora Izby Celnej w K. nałożył na A. P. karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został m.in. art. 42, art. 87 ust.1, ust. 2 i ust. 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4, a także art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz pkt 4.1 załącznika do tej ustawy i § 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych ( Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ). W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] r. działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariusze Referatu Grup Mobilnych w B. zatrzymali do kontroli na drodze krajowej [...] należący do A. P. samochód ciężarowy [...] kierowany przez jego właściciela. Kierujący samochodem przedłożył kontrolującym wymagane przepisami dokumenty oraz dwie części przedziurkowanego w dniu [...] r. dowodu uiszczenia opłaty drogowej, przy czym winieta samoprzylepna nie została umieszczona na przedniej szybie pojazdu. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że kierowca nie przedłożył zgodnego z przepisami dowodu uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w prawym dolnym rogu szyby przedniej. Wobec powyższego w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym organ wymierzył wykonującemu przewóz drogowy wskazaną na wstępie karę pieniężną. Od decyzji tej w zgodzie z zamieszczonym w niej pouczeniem ukarany wniósł odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w K. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił oparcie decyzji pierwszoinstancyjnej na błędnych ustaleniach faktycznych oraz naruszenie nią prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie powstałej sytuacji, jako naruszenia punktu 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu podał, że działalność usługową prowadzi na ½ etatu jest bowiem [...]. Charakter jego [...] zaś powoduje, że ma on trudności z naklejeniem winiety opłaty na szybę pojazdu, gdyż nie może rozdzielić naklejki. W związku z tym dowód uiszczenia opłaty trzymał na desce rozdzielczej w pojeździe. Zaskarżoną decyzją Zastępca Dyrektora Izby Celnej w K. działający z upoważnienia Dyrektora tej Izby utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie tego organu. W podstawie prawnej orzeczenia organ podał przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 42, art. 87 ust. 1, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, pkt 1 i ust. 4, art. 92 a ust. 3, a także art. 93 ust. 1, ust. 1a i 3, ustawy o transporcie drogowym, a także pkt 4.1 załącznika do tej ustawy i wreszcie § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu podtrzymał w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się wskazującego na pominięcie w sprawie istotnego dowodu, a to choroby uniemożliwiającej rozdzielenie naklejki Dyrektor Izby Celnej podał, że w trakcie kontroli A. P. nie powołał się na tę okoliczność podając jedynie, że naklejki nie umieścił na szybie, bo nie wiedział o takim obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. podniósł te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej uzupełniając je zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a. W oparciu o powyższe domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia w całości tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podał, że ze względu na [...] oraz [...] nie był w stanie bez pomocy osób trzecich nakleić dowodu uiszczenia opłaty na szybie pojazdu. Podniósł także, że dochody z prowadzonej działalności gospodarczej obraca na potrzeby związane z leczeniem i rehabilitacją, a tym samym wręcz niehumanitarne było nałożenie na niego tak wysokiej kary. Wobec powyższego należało uznać jego zdaniem wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. jako nieuwzględniającej słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że przepis ten odnosi się do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a decyzje o nałożeniu kary pieniężnej wydawane na podstawie ustawy o transporcie drogowym mają charakter związany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienia, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej p.p.s.a. ) Sąd nie był bowiem związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na treść żądań skargi skarżącemu przyjdzie wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest władny do wydawania orzeczeń ustalających czy zmieniających treść stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego zaskarżonym aktem. W wyniku przeprowadzonej kontroli w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd jest bowiem jedynie władny uchylić zaskarżoną decyzję ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b i c p.p.s.a. oraz w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdza nieważność takiej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Przez właściwość organu administracji należy rozumieć jego zdolność prawną do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość organów administracji musi być ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność, bowiem przepisy o właściwości są bezwzględnie obowiązujące, zaś organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości wynika z art. 19 k.p.a., a treść tego obowiązku oznacza powinność organu przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową. Przez właściwość rzeczową rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, którą zgodnie z art. 20 k.p.a. ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Pojęcie to obejmuje także właściwość instancyjną, którą jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2006 r. ( sygn. akt I OW 262/2005 [ w:] LEX nr 194884 ), winno się ustalać nie tylko w oparciu o przepis art. 17 k.p.a., ale także przepisy prawa materialnego stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego. W doktrynie podkreśla się, że przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu administracji publicznej do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej doniosłe znaczenie mogą mieć też tzw. ogólne klauzule kompetencyjne, zwłaszcza wówczas, gdy kwestia właściwości jest sporna względnie budzi poważne wątpliwości. Klauzule te zawierają domniemanie właściwości organu, na rzecz którego klauzula taka została ustanowiona ( por. A. Wróbel, Komentarz do art. 20 k.p.a. [ w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005). Przenosząc te ogólne rozważania na grunt kontrolowanego postępowania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. W podstawie prawnej decyzji obu instancji wskazany został art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze celni. Nadto, jak się wydaje, swoją właściwość uprawniającą go do orzekania w obu instancjach Dyrektor Izby Celnej w K. oparł na art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 19 lipca 2004 r. Prawo celne ( Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) stanowiącym, że dyrektor izby celnej jest organem właściwym jako organ odwoławczy od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zauważyć należy, iż stosownie do art. 69 ust. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy dyrektor izby celnej jest również organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celnego. Przytoczone przepisy art. 69 Prawa celnego odnoszą się jednak do postępowań celnych, a zatem nie ma podstaw do ich stosowania w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy o transporcie drogowym. Także na gruncie stanowiącej akt prawa ustrojowego organów administracji celnej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.) brak jest jednoznacznych uregulowań dotyczących kwestii własności organów służby celnej do orzekania w sprawach dotyczących transportu drogowego. W szczególności w świetle art. 1 b tej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy – między innymi – rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych ( pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych ( pkt 4 ). Z przepisów tych wynika zasada, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji ( organem odwoławczym ) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1b w pkt 4 tej ustawy, wyraźnie wskazujący, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Tym samym skoro nie ulega wątpliwości, że sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nie jest sprawą celną lecz sprawą z zakresu transportu drogowego, to w świetle przytoczonych przepisów ustrojowych wydaje się oczywistym, że Dyrektor Izby Celnej w K. nie był organem właściwym do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej ( ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli ( ust. 1a ). Natomiast z art. 93 ust. 5 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego winny podejmować dwa różne (inne ) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko organu orzekającego w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem II instancji. Powyższe ustalenia z wcześniej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania ( art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym ). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej ( pkt 8 załącznika do tej ustawy ). Stosownie do art. 6 tej ustawy indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zaś niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Dodatkowo potwierdza to wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach wchodzących w zakres działania organów celnych, zasadą jest, ze uprawnionymi do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Przeprowadzone rozważania dowodzą także oczywistego naruszenia przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ma bowiem charakter dwuinstancyjny, a jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa i wynika wprost z art. 78 Konstytucji R.P. w świetle, którego każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przepis ten stanowi ponadto, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przywołane regulacje prawne dowodzą, że nie jest dopuszczalne używanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard ( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1573/01, [w:] LEX nr 82685 ). Tym samym wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.), jako godzące w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa ( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88, [w:] ONSA 1989/1/36 ). W świetle przeprowadzonych rozważań wskazać zatem przyjdzie, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący o nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis ten dotyczy wszelkich postaci naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, w tym właściwości instancyjnej. Przywołany przepis, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. ( sygn. akt III ARN 17/1991 ) [w:] Państwo i Prawo 1992/3/108), nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 135 tej ustawy także poprzedzającej ją decyzji tego organu. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącego, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń Dyrektora Izby Celnej w K. zwalnia Sąd od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają zaś wprost z przeprowadzonych rozważań Sądu, a zatem sprawa winna zostać przekazana do rozpatrzenia organowi właściwemu.