II SA/Gl 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 260) oraz § 4 uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] roku w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) zmienionej uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] roku (Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...] roku, poz. [...]) nałożył na Z. C. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w C. celem umieszczenia dwustronnej reklamy o wymiarach 2,0 m x 2,0 m i łącznej powierzchni reklamowej 8,0 m2 za okres od [...] roku do [...]roku na działkach drogowych nr 1 i 2 obręb 428 – G., bez zezwolenia zarządcy drogi w kwocie 12.384 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że właścicielem reklamy dwustronnej o wymiarach 2,0 m x 2,0 m i łącznej powierzchni reklamowej 8 m2 był Z. C., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z. C. Firma Handlowo-Usługowa "A" ul. [...],[...]C. W dniach od [...]roku do [...]roku dwustronna reklama firmy Z. C. o wymiarach 2,0 m x 2,0 m i łącznej powierzchni reklamowej 8 m2 była umieszczona na działkach drogowych 1 i 2 obręb G. w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] bez zgody zarządcy drogi. Działki drogowe nr 1 i 2 są we władaniu Gminy Miasta C. z użytkiem "dr" – droga i stanowią pas drogowy drogi krajowej nr [...] – ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. C. domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania lub zmiany decyzji organu I instancji. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 107 kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione (zdaniem skarżącego organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji dat wizji w terenie, które legły u podstaw uznania okresu zajęcia pasa drogowego). Zdaniem odwołującego się w protokołach wizji terenowych brak jest informacji o wykonaniu dokumentacji fotograficznej, brak określenia przyrządu i sposobu wykonywania pomiarów (reklamy), a w aktach znajdują się wydruki – a nie zdjęcia, które zdaniem skarżącego nie mają waloru dowodowego. Oględziny przeprowadzone były bez udziału strony, wreszcie odwołujący zarzucił także, iż przedłużanie postępowania przez organ I instancji (od momentu powzięcia wiadomości o zajęciu przez stronę pasa drogowego do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie, to jest w dniu [...] roku) wpłynęło na zwiększenie szkody poniesionej przez stronę polegającej na wymierzeniu kary trzykrotnie wyższej. Nadto odwołujący się zakwestionował właściwość Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu do działania w imieniu Prezydenta Miasta C. wskazując, że jeżeli Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu działał z upoważnienia Prezydenta Miasta C., to był zobowiązany wykazać podstawę do tego działania, a warunku tego nie spełniają "odbitki stempli". Wreszcie odwołujący wskazał na swoją niepełnosprawność i dołączył kserokopie PIT 36 i PIT/B za rok 2012 oraz kserokopie wydruków z księgi przychodów i rozchodów za rok 2013. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – po rozpoznaniu odwołania Z. C.– decyzją ostateczną z dnia [...]roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ust. 1, 2, 6, 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu biegu postępowania, omówieniu treści art. 40 ust. 1, ust. 4-6 i ust. 12 wskazano na sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu o którym mowa w ust. 2 pkt 3 art. 40 u.d.p. (to jest ustawy o drogach publicznych, dalej u.d.p.). W sprawie zdaniem organu odwoławczego jest bezsporne, że strona nie dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie drogi w celu umieszczenia reklamy. O tym, że reklama została umieszczona w pasie drogowym ul. [...] świadczą zdjęcia wykonane przez pracowników Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. w trakcie oględzin pasów drogowych. Lokalizacja przedmiotowej reklamy została przedstawiona na kopii mapy zasadniczej z naniesioną ewidencją gruntów. Reklama została więc usytuowana na działce nr 1 i 2 (po przeniesieniu jej przez skarżącego). Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki te miały charakter drogowy i stanowiły własność Gminy Miasta C. Łączna powierzchnia reklamy wynosiła 8 m2, liczba dni zajęcia pasa drogowego – 86 (od dnia [...]roku do dnia [...]roku), stawka za zajęcie pasa drogowego – 1,80 zł/m2, natomiast wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty: 10 x 8 m2 x 86 dni x 1,80 zł/m2 = 12.384,00 zł. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ zacytował legalną definicję reklamy – art. 4 pkt 23 i wskazał, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ponosi właściciel reklamy. Z kolei dowodem na zajęcie pasa drogowego jest dokumentacja fotograficzna wraz z protokołem, lokalizacją reklamy przedstawiona na kopii mapy zasadniczej z naniesioną ewidencją gruntów, zdjęcia satelitarne z rejonu lokalizacji reklamy z nałożonym wyrysem z mapy geodezyjnej, zawierające linie rozgraniczające działki, z którego wynika, że reklama została umieszczona na działkach nr 1 i 2, które są nieruchomościami drogowym (rejestr gruntów). Następnie przytoczono definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 u.d.p.) i stwierdzono, że zebrana w sprawie dokumentacja świadczy o znajdowaniu się reklamy w pasie drogowym, a w związku z tym przekonanie strony wyrażone w dniu [...] roku, że reklama znajduje się na terenie działki prywatnej, nie ma żadnego uzasadnienia. Wskazano w dalszej części uzasadnienia, że przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie obejmującym nakładanie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzenia ściśle określonych środków dowodowych. Organ w takim postępowaniu może korzystać ze środków dowodowych przewidzianych przez kpa, określonych w art. 75 § 1 kpa. W związku z tym należy stwierdzić, że organ nie przeprowadził oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 kpa. Tutaj wskazano na powołane (sygnatury) orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. W związku z podnoszoną przez skarżącego okolicznością, że nie posiadał on informacji co do sposobu dokonania pomiaru i rodzaju użytych do tego celu narzędzi Kolegium wskazało na nie kwestionowanie przez skarżącego wyników pomiaru w czasie zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, a także na własną wiedzę (uzyskaną w trakcie innych postępowań odwoławczych) co do narzędzi jakimi posługiwał się organ I instancji. Stwierdzono wreszcie, że naliczona kara nie wynika z opieszałości organu I instancji tylko z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego przez umieszczającego reklamę. Wyjaśniono także, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. działa na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Prezydenta Miasta C. w dniu [...]roku, nr [...]. Z. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję ostateczną SKO w C. z dnia [...] roku domagał się jej uchylenia, a także uchylenia, utrzymanej nią w mocy, decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Twierdził w uzasadnieniu skargi, że naruszono art. 10 kpa, art. 75 kpa, art. 140 kpa i 7 kpa, a także art. 138 § 1 pkt 1 kpa i 79 kpa. Podnosił, że w sposób nienależyty był informowany (naruszono art. 9 kpa) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zarzucał także naruszenie art. 77 § 2 i art. 7 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Podniósł, że przestawienie reklamy z działki 1 na działkę 2 nie miało miejsca w dniu [...] roku, ale w [...] roku, a przestawienie reklamy w tej ostatniej dacie było wynikiem przekonania strony, że działka 2 nie leży w pasie drogowym. Oprócz tego w skardze podniesiono, podobnie jak w odwołaniu, opóźnienie wszczęcia postępowania oraz nieprawidłowe i przewlekłe jego prowadzenie skutkujące naliczenie kary w wysokości wskazanej w decyzji organu I instancji. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został oddalony postanowieniem Sądu z dnia 11 lutego 2014 roku. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie a jej zarzuty należy uznać za bezzasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem tej decyzji jest kara za zajęcie w okresie od [...] roku do [...] roku pasa drogowego ul. [...] w C. w celu umieszczenia dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 8 m2 na działkach drogowych nr 1 i 2, bez zezwolenia zarządy drogi. W sprawie jest bezsporne, nie kwestionują tego także skarżący, że reklama znajdowała się na działkach nr 1, a następnie 2, bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie objętym decyzją. Spornym jest natomiast sam przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Skarżący bowiem zarzuca opóźnione wszczęcie postępowania ([...] roku), jego nieprawidłowe i przewlekłe prowadzenie, a także sama wielkość reklamy (sposób jej pomiaru). Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że zarówno działka nr 1, jak i działka nr 2 (na którą skarżący przestawił reklamę) znajduje się w pasie drogowym ul. [...] (materiał mapowy, książka drogi). Nie jest więc wbrew przekonaniu skarżącego istotne kiedy dokonał przestawienia reklamy z działki nr 1 na działkę nr 2, co jednoznacznie wynika z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Nie ma też znaczenia dla sprawy, podkreślane przez skarżącego przekonanie, że dokonując przestawienia reklamy był pewien, że dokonuje tego na działkę prywatną. Nieświadomość faktu, iż miejsce ustawienia reklamy jest pasem drogowym drogi nie zwalnia z odpowiedzialności za popełniony delikt (por. wyrok WSA w Warszawie – sygn. akt SA/Wa 1795/10). Jeszcze raz należy podkreślić, że jak ilustrują to akta sprawy (mapy, książka drogi, protokoły) zarówno działka nr 1 jak i nr 2, na których była usytuowana reklama znajduje się na terenie wyznaczonym liniami granicznymi drogi publicznej. Z wypisu z rejestru gruntów dla każdej z działek wynika, że są one oznaczone jako dr. § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku (Dz. U. 01. 38. 454) wśród gruntów zabudowanych i zurbanizowanych wylicza drogi, oznaczone symbolem – dr, a załącznik nr 6 "zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" a ust. 3 pkt 7 litera a stanowi, że "do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych". Powyższe okoliczności uzasadniają stosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych reglamentuje możliwość podejmowania działań w obszarze pasa drogowego. W szczególności art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy przewiduje, że umieszczenie reklam w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Pojęcie reklamy także zostało w ustawie zdefiniowane, dotyczy go art. 4 pkt 23 ustawy. Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie reklamę stanowiła tablica osadzona w gruncie na własnych wspornikach i niewątpliwie służyła ona upublicznieniu treści na niej się znajdującej. Zdaniem Sądu uznanie przez organy, że wspomniana tablica jest reklamą, która ze względu na jej postawienie na terenie wyznaczonym granicami pasa drogowego wymagała zezwolenia zarządcy drogi jest uzasadnione. W przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 ustawy – art. 40 ust. 12. Skład orzekający podziela także stanowisko SKO, iż wysokość naliczonej kary wynika nie z przewlekłości postępowania (zawiadomienie o wszczęciu [...] roku), ale z faktu bezprawnego zajęcia pasa (takie zajęcie ustalono na dzień [...] roku, a następnie na kolejne dni). Należy też stwierdzić, że zapoznając się z aktami sprawy w dniu [...] roku, zawierającymi także pomiary przedmiotowej reklamy skarżący ich nie kwestionował i nie żądał wskazania sposobu ich przeprowadzenia. Zarzuty w tym zakresie zgłosił dopiero w odwołaniu, a następnie skardze i ich ocenę przez organ odwoławczy Sąd podziela, tym bardziej, że prawidłowość pomiarów potwierdza pismo z dnia [...]roku. Należy też podkreślić, że organ ma obowiązek pobrać karę w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego – zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jest to więc decyzja związana, a jej wydanie nie pozwala na uwzględnienie okoliczności osobistych występujących po stronie obciążonego (tu skarżącego), organ też z uwagi na okoliczności sprawy nie ma możliwości jej obniżenia. Nałożenie sankcji w postaci kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia, czy pas drogowy był zajmowany, na jakiej powierzchni i jak długo (ile dni). W sytuacji, gdy organ środkami przewidzianymi w kpa dowiedzie tych okoliczności, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary można uznać za poprawne (por. II GSK 2001/11). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa, to są one nieuzasadnione. Ustalenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i czas tego zajęcia znajduje bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 9, 10, 79 poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do udziału w oględzinach, to należy stwierdzić, że skarżący istotnie nie brał w nich udziału bo nie był o nich zawiadomiony. Jednakże należy podkreślić, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] roku, zostało odebrane przez skarżącego w dniu [...] roku a akta sprawy (w tym zawiadomienie z dnia [...] roku o czynnościach oględzin w dniu [...] roku) nie wykazują żadnych działań skarżącego. Nadto skład orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w postępowaniu dotyczącym kary za zajęcie pasa drogowego organ korzysta ze środków dowodowych określonych w art. 75 kpa, a przeprowadzone oględziny nie były oględzinami w rozumieniu art. 85 § 1 kpa. Kierując się wyżej przedstawioną argumentacją Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. sw