II SA/Gl 260/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie WSA Rafał Wolnik Iwona Bogucka (spr.) Protokolant stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...]r. nr [...], 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.- B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, na posesji należącej do J.Ś., położonej w B. przy ul. [...] zostały usunięte rosnące tam drzewa. W związku z tym doszło do trzykrotnych oględzin działek, w dniach [...]r, [...]r. i [...]r. W protokole z [...]r. zapisano ujawnienie wycięcia 2 drzew, z których jedno zostało wycięte przed upływem dłuższego okresu czasu, o czym świadczyło zaczernienie pnia. Drugie z drzew ścięto bezpośrednio przed oględzinami, była to lipa o obwodzie pnia 198 cm. W trakcie oględzin ujawniono także usunięcie lipy w obwodzie pnia 60 cm, która wedle właściciela działki uległa samoistnemu złamaniu pod naporem śniegu. W odniesieniu do drzew wyciętych J.Ś. powołał się na udzielone mu zezwolenie [...] z [...]r. Z zezwolenia tego, znajdującego się w aktach wynika, że Wójt Gminy B. zezwolił na wycięcie trzech olch, trzech lip i jednego jaworu, określając termin usunięcia drzew do końca [...] roku. W trakcie oględzin w dniu [...]r. stwierdzono ślady po usunięciu następnych 13 drzew, ściętych przed dniem [...]r. Drzewami tymi były lipy, w tym jedna wielopienna, o obwodach 100 cm, 44 cm, 49 cm, 28 cm, 52 cm, 54 cm, 58 cm, 24 cm, 23 cm, 30 cm, 38 cm, 25 cm oraz 25 –25-23-49 cm ( lipa wielopienna ). Oględziny przeprowadzone [...]r. ujawniły wycięcie olchy o obwodzie 316 cm. Właściciel nieruchomości podał, że drzewo to było w ok. 70 % obumarłe. Odnośnie wyciętych lip wskazał natomiast, że 4 z nich, o obwodach pni 28, 24, 23 i 30 cm, nie przekroczyły wieku pięciu lat. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy B. wymierzył J.Ś. karę w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia 10 drzew, w tym 9 lip i 1 olszy czarnej. Jako podstawę prawną podano przepisy art. 47 k, 47 l ust. 2,3,4 i 5 ustawy z dnia października 1991 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2001 r. Nr 99 poz. 107 ) oraz § 10 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar ( Dz. U. z 1998 r. Nr 162 poz. 1138 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że za wycięte bez wymaganego zezwolenia uznano 9 lip oraz 1 olchę. Decyzją nie objęto 4 z wyciętych drzew, uznając za wiarygodne oświadczenie właściciela w sprawie ich wieku. zgodnie bowiem z przepisem art. 47 e ust. 4 pkt 3 ustawy, na wycięcie drzew poniżej 5 lat nie jest wymagane zezwolenie. Na skutek odwołania złożonego przez J.Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. decyzją z [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, albowiem powołane w podstawie prawnej decyzji I instancji rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2003 r. a od 1 lipca 2003 r. obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar pieniężnych za usuwanie drzew ( Dz. U. Nr 99, poz. 907 ). Rozstrzygając sprawę organ winien zatem zastosować przepisy nowego rozporządzenia. Orzekając ponownie w sprawie Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...]r. nałożył na J.Ś. karę pieniężną w wysokości [...] zł, Jako podstawa podane zostały przepisy art. 47 k, 47 l ust. 2,3,4 i 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz § 1 pkt 1 i 3, § 2 pkt 1 § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów ( Dz. U. z 2003 r., Nr 113, poz. 1074) i przepisy § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów ( Dz. U. z 2003 r., Nr 99, poz. 906 ). Kara została nałożona za usunięcie 9 lip i 1 olszy czarnej. W uzasadnieniu wskazano, że organ orzekający zastosował się do zaleceń organu odwoławczego i zastosował przepisy obowiązujące od dnia 1 lipca 2003 r. W złożonym odwołaniu J.Ś. podniósł, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, ogranicza jego prawa jako właściciela i może doprowadzić do bankructwa. W uzasadnieniu podał, że drzewa zostały usunięte z terenu prowadzonego przez niego gospodarstwa, z ogrodu i pola uprawnego i powołał się na posiadane zezwolenia na wycięcie drzew z [...]r. Argumentował, że drzewa były chore a usunięcie było związane z pracami porządkowo – pielęgnacyjnymi na jego terenie. Zarzucił, że nie podpisywał protokołu oględzin w brzmieniu załączonym do akt a urzędnicy dopisali i oznaczyli na mapie dodatkowe drzewa. Podał także, że w ponownie wydanej decyzji ograniczono się do zwiększenia wysokości kary, bez ponownej wizji w terenie i uwzględnienia faktu, że drzewa odrastają, a zatem istnieją okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zebrany w sprawie materiał potwierdza, iż doszło do naruszenia art. 47 k ustawy o ochronie przyrody, co uzasadnia nałożenie kary. Wyjaśniono, że nałożona kara nie dotyczy drzew objętych zezwoleniem z dnia [...]r. zaś na wycięcie drzew nawet na własnej posesji należy posiadać zezwolenie. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego J.Ś. zarzucił, że wydawane przez organy administracji decyzje ingerują w jego prawo własności i zmierzają do ekonomicznego zniszczenia jego gospodarstwa. Podniósł, że drzewa rosły na terenie sadu oraz gruntów uprawnych, powodując zacienienie i ponownie powołał się na dysponowanie zezwoleniem z [...]r. Skarżący wyjaśniał, że od 3 lat sukcesywnie sadzi drzewa w miejscach do tego przeznaczonych, w ilości 300 sztuk rocznie. Zarzucił także, że protokół z dnia [...]r. nie jest rzetelny, został sfałszowany albowiem po przeprowadzeniu oględzin podpisywał stwierdzenie faktu wycinki 3 drzew i zwrócił się o umorzenie kar. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zarzuty skarżącego uznano za bezzasadne. Protokół z oględzin w dniu [...]r., jako sporządzony w przepisanej formie i podpisany przez skarżącego, uznano za wiarygodny dowód w sprawie. Podkreślono też, że zezwolenie na które powołuje się skarżący lnie dotyczyło drzew, za które została wymierzona kara. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie ze względów podnoszonych przez skarżącego. Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ustawowym ograniczeniom, regulującym dopuszczalne sposoby korzystania z nieruchomości. Jedno z takich ograniczeń zostało przewidziane w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), obowiązującej w dacie orzekania przez organy administracji. Zgodnie z art. 47 e tej ustawy, władający nieruchomością są obowiązani do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów na niej rosnących. Usunięcie drzew może nastąpić za zezwoleniem wójta, z wyłączeniem drzew i krzewów owocowych, sadzonych na plantacjach lub których wiek nie przekracza 5 lat. Za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, powodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych, wykorzystaniem sprzętu mechanicznego oraz zastosowaniem środków chemicznych oraz za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego pozwolenia, a także za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją wymierza się administracyjną karę pieniężną. Tryb nakładania tych kar oraz jednostkowe kary za usuwanie drzew regulowane są w aktach wykonawczych. W dacie orzekania w sprawie przez organy administracji obowiązywały w tym zakresie od dnia 1 lipca 2003 r. dwa rozporządzenia : rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów ( Dz. U. Nr 113, poz. 1074 ) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych kar pieniężnych za usuwanie drzew ( Dz. U. Nr 99, poz. 907). Do dnia 30 czerwca 2003 r. istniał stan prawny regulowany rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar ( Dz. U. Nr 162, poz. 1138 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów ( Dz. U. Nr 163, poz. 1117 ze zm.). Oba te rozporządzenia utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawą wprowadzającą. Akty wykonawcze obowiązujące od dnia 1 lipca 2003 r. nie zawierają w swej treści przepisów przejściowych regulujących sposób postępowania w sprawach wszczętych, ale nie zakończonych do czasu zmiany obowiązującego stanu prawnego. Niewątpliwym przy tym jest, że z reguły każda zmiana stanu prawnego rodzi zagadnienia intertemporalne, wymagające rozstrzygnięcia. Zagadnienia te mogą być rozstrzygnięte przez prawodawcę dwojako : albo z zastosowaniem reguły bezpośredniego działania nowego prawa z jego zastosowaniem do spraw będących w toku, albo w ten sposób, że sprawy w toku podlegają rozpoznaniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Istotną przy tym kwestią jest, czy brak wyraźnych regulacji intertemporalnych oznacza posłużenie się przez prawodawcę techniką bezpośredniego działania przepisów nowych. W tym zakresie Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. OPS 6/99 ( ONSA 2000, Nr 3, poz. 89 ) iż to, które z możliwych rozwiązań zastosował ustawodawca, nie zawsze jednoznacznie wynika z tekstu ustawy i ustalenie reguł intertemporalnych wymaga zabiegów interpretacyjnych w stosowaniu prawa. Problem nie ogranicza się bowiem do odczytania treści poszczególnych przepisów lecz również wymaga wyważenia i uwzględnienia wartości konstytucyjnych. Z punktu widzenia tych wartości nie każde bowiem rozwiązanie intertemporalne jest dopuszczalne w określonym przypadku. Przy uwzględnieniu zasady, że przepisy obowiązują od daty ich wejścia w życie, a organy administracji rozstrzygają na podstawie stanu prawnego z dnia wydawania decyzji, należałoby uznać, że niezależnie od daty usunięcia drzewa bez zezwolenia i wszczęcia w tej sprawie postępowania, wysokość wymierzonej kary winna być ustalana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. W rozpatrywanej sprawie oznacza to zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar pieniężnych za usuwanie drzew. Wydane w sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o te właśnie przepisy. W takiej sytuacji pominięta zostaje kwestia, w jakim stanie prawnym doszło do naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, skutkującego nałożeniem kary za usunięcie drzew bez zezwolenia i wszczęcia postępowania administracyjnego. Przyjęcie zasady bezpośredniego działania prawa jest rozwiązaniem prostym, którego zaletą jest ujednolicenie sytuacji podmiotów, których dotyczą wydawane rozstrzygnięcia. Zastosowanie tej zasady należy zatem uznać za dopuszczalne tam, gdzie uzasadnione jest przyznanie prymatu konstytucyjnej wartości równości wobec prawa, zaś retroakcyjny charakter oddziaływania wprowadzonych zmian ( co wyraża się w objęciu nową regulacją stanów faktycznych zaistniałych przed zmianą prawa ) nie narusza wartości konstytucyjnych. Zakaz retroakcji nie ma charakteru bezwzględnego, zgodnie jednak z akceptowanym w teorii prawa i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowiskiem, odnosi się do przypadków gdy objęcie nową regulacją zdarzeń przeszłych ma negatywne skutki dla bezpieczeństwa prawnego, wyrażające się pogorszeniem sytuacji prawnej podmiotu poddanego działaniu przepisu prawa. W przekonaniu Sądu z pogorszeniem takim niewątpliwie mamy do czynienia, gdy zaostrzeniu podlegają zasady odpowiedzialności lub zwiększeniu ulega kara nakładana w związku z określonym zachowaniem. W rozpatrywanej sprawie zostało ustalone, że do wycięcia 9 drzew bez zezwolenia doszło przed dniem 20 lutego 2003 r, zaś w dniu [...]r. ujawniono fakt wycięcia jeszcze jednego drzewa, którego daty wycięcia nie sprecyzowano. Niewątpliwe jest również, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 2003 r. Odpowiedzialność za wycięcie drzew bez pozwolenia ma charakter finansowy i sprowadza się do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Stosowany środek ma zatem charakter represyjny, wobec czego należy uznać, że zwiększenie wysokości kary skutkuje podwyższeniem stopnia represyjności i pogorszeniem sytuacji karnych w ten sposób podmiotów. Jak wynika z akt sprawy, w ustalonym stanie faktycznym kara obliczona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wycięcia drzew wynosiła [...] zł, zaś nałożono na skarżącego na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania [...] zł, ulegając zwiększeniu o [...] zł., podniesieniu uległy bowiem stawki opłat. Zaistniały skutek poddaje w wątpliwość dopuszczalność przyjęcia, iż obowiązujące po dniu 1 lipca 2003 r. przepisy wykonawcze w zakresie w jakim stanowią podstawę do obliczenia wysokości kary pieniężnej za wycięcie drzew bez pozwolenia, mogą mieć zastosowanie do postępowań wszczętych przed datą ich wejścia w życie i dotyczących drzew ówcześnie wyciętych. Zaakceptowanie w tym zakresie reguły intertemporalnej bezpośredniego działania prawa nowego godzi bowiem w konstytucyjną zasadę zakazu retroakcji i bezpieczeństwa prawnego. Wobec przedstawionej argumentacji za nieprawidłowe Sąd uznał zastosowanie do rozstrzyganej sprawy rozporządzenia wykonawczego obowiązującego w dacie orzekania, z pominięciem regulacji obowiązującej w dacie usunięcia drzew i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 i 209 cytowanej ustawy.