II SA/Gl 260/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , Starosta [...] umorzył w trybie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości drogowe, położone w Z., obręb D. oznaczone nr "A" i "B" o łącznej powierzchni [...] ha na rzecz W.S.. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem W.S., złożonym najwcześniej w dniu [...] r. Dalej powołano się na przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) wskazując, że termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Po tym terminie roszczenie wygasło. Dodatkowo powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07, mocą którego stwierdzono zgodność z Konstytucją RP rozwiązania przyjętego w art. 73 ust. 4 wymienionej ustawy. Jako strony postępowania oznaczono W.S. i Gminę P. którym doręczono powyższą decyzję odpowiednio w dniu [...] i [...] r. Z akt sprawy wynika ponadto, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły w dniu [...] r. współwłasność małżonków W.S. i P.S.. Z kolei decyzją z dnia [...] r., [...] , Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] z dniem [...] r. przedmiotowych nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pismem z dnia [...] r., po otrzymaniu wymienionej decyzji Wojewody [...] , W.S. i P.S. wspólnie zwrócili się do Starosty [...] o wypłatę odszkodowania za utracone grunty. W odpowiedzi na ten wniosek Starosta [...] pismem z dnia [...] r. poinformował, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasło z dniem [...] r., a sprawa została rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia [...] r. Decyzja ta, wobec nie wniesienia odwołania przez żadną ze stron, stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...] , obecnie skarżący P.S., reprezentowany przez kuratora w osobie M.S., wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Przedstawiciel skarżącego wskazał w tym piśmie, że skarżący jest osobą ubezwłasnowolnioną częściowo, co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...] W dniu [...] r. dla skarżącego został ustanowiony kurator. Przed dniem [...] r. ani skarżący, ani jego przedstawiciel nie mieli możliwości zapoznania się ze sprawą. Korespondencja była kierowana na adres byłej żony skarżącego, nie zaś na adres, gdzie skarżący faktycznie mieszka i jest zameldowany. Skarżący wniósł "o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wznowienia postępowania" oraz o merytoryczne rozpoznanie wniosku dotyczącego odszkodowania, o którym mowa w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. oraz w pozostałej korespondencji, jaka miała miejsce w tej sprawie od [...] roku. Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie był i nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją, od której wniósł odwołanie. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca stroną w sprawie. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wyłącza badanie zachowania terminu do jego wniesienia. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o wydanie obiektywnego orzeczenia sądowego dającego możliwość wniesienia odwołania i o unieważnienie błędnego i bezprawnego postanowienia Wojewody. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz o odszkodowanie za bezpodstawne utrudnianie załatwienia sprawy. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania powtarzając już wcześniej formułowane fakty i argumenty. Stwierdził, iż jest stroną w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania, albowiem jest współwłaścicielem przedmiotowych nieruchomości. W okresie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne w tej sprawie skarżący nie był należycie reprezentowany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, choć zasadniczo z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jest oczywistym, iż przepis ten znajdzie zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której dojdzie do wniesienia odwołania (lub zażalenia - art. 144 k.p.a.). W pierwszej zatem kolejności, przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia, koniecznym jest ustalenie jakiego rodzaju jest to środek, a w szczególności, czy w istocie jest on odwołaniem lub zażaleniem. Ustalenie to winno być dokonane nie tylko w oparciu o tytuł, jaki strona nadała temu środkowi lecz przede wszystkim w oparciu o treść wystąpienia strony i okoliczności sprawy na danym etapie postępowania. Organ winien przy dokonywaniu takiej oceny kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności wynikającymi z art. 7 – 9 k.p.a. W niniejszej sprawie pismem, które zostało przez organ odwoławczy potraktowane jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 [...] r., było pismo skarżącego z dnia [...] r. Jakkolwiek w tym piśmie skarżący stwierdził, że składa odwołanie od decyzji Starosty [...] , to nie sposób nie zauważyć, że w jego treści wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i do wznowienia postępowania względnie, co wprost z treści tego wniosku nie wynika, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. O tym, że pismo z dnia [...] r. mogło stanowić wniosek o wznowienie postępowania świadczy w szczególności wskazana w tym piśmie okoliczność, że skarżący nie miał możliwości wzięcia udziału w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] . Według skarżącego przyczyny takiego stanu rzeczy miały swoje źródło w trwającym postępowaniu o częściowe jego ubezwłasnowolnienie, a także w braku wskazania aktualnego adresu zamieszkania. Tak wskazane przyczyny wyraźnie korespondują z przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta niejasność i nieprecyzyjność w sformułowaniu żądań skarżącego winna skutkować, w myśl zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a., wezwaniem przez organ odwoławczy do sprecyzowania żądania. Wezwanie takie winno zawierać również niezbędne wyjaśnienia i wskazówki w zakresie możliwych skutków prawnych i sposobu dalszego procedowania. W konsekwencji powyższych stwierdzeń zaskarżone postanowienie uznać należało za przedwczesne, jako wydane bez należytego wyjaśnienia intencji i żądań skarżącego zawartych w jego piśmie z dnia [...] r. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wyjaśni w pierwszej kolejności, czego w istocie domaga się skarżący i w zależności od uzyskanej odpowiedzi przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i wyda stosowne rozstrzygnięcie, względnie przekaże sprawę organowi pierwszej instancji, jeżeli ten organ okaże się właściwy do dalszego prowadzenia postępowania. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi. Dalej idące żądania skarżącego w przedmiocie zasądzenia od organu odwoławczego odszkodowania nie zostały uwzględnione, albowiem wykraczają poza kognicję sądów administracyjnych. Wskazane wyżej powody uchylenia zaskarżonego postanowienia nie pozwalały Sądowi na ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących kwestii odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Sąd zwraca jednak uwagę, że poza powoływanym przez organy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., zapadł również w sprawie kontroli konstytucyjności art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wyrok tegoż Trybunału w dniu 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09, w którym Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny stwierdził zgodność z Konstytucją powołanego przepisu. Na marginesie jeszcze wskazać przyjdzie, że wskazane przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] r. przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie uzasadniają zwłoki w załatwieniu sprawy, która jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie była dla organu na tym etapie skomplikowana i nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania. Jakkolwiek to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, to jednak organ ponownie rozpoznając pismo skarżącego z dnia [...] r. będzie miał na uwadze konieczność przestrzegania terminów załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.