II SA/Gl 260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej wpis sądowy w kwocie 400 (czterysta) złotych. Zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta G. ustalił dla skarżącej spółki opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jako podstawa do wydania decyzji powołany został art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, 10, 24, 25,26 oraz art. 298 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zmianami), zwanej dalej Prawem wodnym. W decyzji pouczono stronę skarżącą, że przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 273 ust. 8 Prawa wodnego. Decyzja została poprzedzona określeniem tejże opłaty w oparciu o 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, 10, 22 i 23, art. 298 pkt 2 lit. c Prawa wodnego w drodze informacji z dnia [...] r., nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że strona skarżąca w ustawowym 14-dniowym terminie nie złożyła reklamacji w związku z informacją ustalającą opłatę za usługi wodne, a także nie uiściła tej opłaty. Strona skarżąca pismem z dnia 28 lutego 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wyżej wymienioną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wyczerpanie środków zaskarżenia ma miejsce w sytuacji kiedy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skarga wniesiona z pominięciem trybu odwoławczego w ramach postępowania administracyjnego, jeżeli taki przewidywała ustawa, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej normują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.– Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 149 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Odrębności od tej zasady, jak i innych uregulowań zawartych w tej ustawie mogą przewidywać przepisy szczególne. W braku takich odrębności do postępowania administracyjnego, o którym mowa wyżej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu od zaskarżonej decyzji przysługiwało stronie skarżącej odwołanie do organu administracyjnego II instancji. Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wysokość tej opłaty jest ustalana w formie informacji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz przekazywana podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne (art. 272 ust. 22 Prawa wodnego). Informacja zawiera sposób obliczenia opłaty. Podmiot obowiązany do uiszczenia opłaty powinien jej dokonać w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji (art. 272 ust. 23 Prawa wodnego). Jeżeli podmiot ten nie zgadza się z jej wysokością może w takim samym terminie złożyć reklamację (art. 273 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego). W przypadku uwzględnienia reklamacji właściwy organ przekazuje nową informację (art. 273 ust. 5 Prawa wodnego). W razie nieuwzględnienia reklamacji organ określa wskazaną opłatę w drodze decyzji (art. 273 ust 7 Prawa wodnego). W odniesieniu do tej decyzji ustawodawca odstąpił od zasady ogólnej postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 273 ust. 8 prawa wodnego od wskazanej decyzji podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że decyzja ta może być zaskarżona bezpośrednio do sądu administracyjnego z pominięciem odwołania do organu administracyjnego wyższej instancji. Takie rozwiązanie znajduje uzasadnienie, ponieważ reklamacja składana w związku z informacją wydawaną na podstawie art. 272 ust. 22 stanowi swoisty środek odwoławczy. Ustawodawca zaniechał jednak odpowiedniej regulacji w odniesieniu do decyzji wydawanej na podstawie art 272 ust. 24 Prawa wodnego wskutek nieuiszczenia w terminie opłaty za usługi wodne określonej w informacji. Na tej podstawie została wydana zaskarżona decyzja. Odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może mieć charakteru dorozumianego, powinno być wyrażone w sposób jednoznaczny. Z tego względu należy przyjąć, że decyzja wydawana na podstawie art. 272 ust. 24, odmiennie niż decyzja wydawana wskutek nieuwzględnienia reklamacji od informacji o wysokości opłaty, podlega w pierwszej kolejności zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, na zasadach ogólnych, dopiero po jego wyczerpaniu stronie przysługuje prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl ogólnych unormowań p.p.s.a. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w przepisach stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji brak jest podstaw do przyjęcia, że podlega ona bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego z pominięciem administracyjnego toku instancji. Stronie skarżącej od zaskarżonej decyzji przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania od wskazanej decyzji do organu wyższej instancji. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są w samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepisy Prawa Wodnego nie przewidują w sposób odmienny niż wynika z wskazanego przepisu organów wyższego stopnia w stosunku do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W związku z tym organem właściwym do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta G. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie złożyła odwołania od zaskarżonej decyzji. W związku z tym wniesiona skarga na wskazaną decyzję jest niedopuszczalna, ponieważ strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jako taka na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a podlegała odrzuceniu. Uwzględniając powyższe Sąd na mocy wskazanych przepisów orzekł jak w sentencji. Na marginesie należy wskazać, że Strona skarżąca została błędnie pouczona przez organ o przysługującej od zaskarżonej decyzji skardze do sądu administracyjnego. Stanowi to okoliczność uzasadniającą brak winy strony skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego będzie możliwe w razie uwzględnienia przez organ wniosku strony skarżącej o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania wraz z dopełnieniem tej czynności przez stronę skarżącą. O zwrocie wpisu sądowego stronie skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.