II SA/Gl 261/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Stanisław Nitecki, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W wyniku pisma T.S. z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zawiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ulicy [...] w L., wyznaczył jednocześnie termin oględzin wskazanego budynku. W trakcie oględzin, ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest własnością T.S. i U.K. a na podstawie decyzji z [...] został przejęty w zarząd przez Naczelnika Miasta L., a obecnie czynsz przez lokatorów płacony jest do Spółki A. Oględziny wykazały, że budynek jest zaniedbany i wymaga przeprowadzenia oceny jego stanu technicznego. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał Spółce A, jako zarządcy budynku mieszkalnego przy ulicy [...], przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego tego budynku. W podstawie prawnej przywołał art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) a w uzasadnieniu wyjaśnił, że zobowiązana spółka pobierając czynsz od lokatorów jest zarządcą przedmiotowego budynku. Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że budynek ten wymaga sporządzenia oceny stanu technicznego, dla określenia możliwości dalszej jego eksploatacji i konieczności wykonania niezbędnych remontów. Wobec złożenia odwołania od tej decyzji z uchybieniem terminu, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. potwierdził ten fakt postanowieniem z dnia [...]. Dlatego też Spółka A przygotowała i przedłożyła wymaganą ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w L. przy ulicy [...]. W oparciu o tę ekspertyzę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...], przywołując w podstawie prawnej art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Spółce A, jako zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w L. przy ulicy [...], przeprowadzenie w tym budynku określonych prac remontowych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w tym m.in. [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że budynek pozostaje w bardzo złym stanie technicznym, co potwierdziła przedstawiona ekspertyza techniczna. Ustalono jednocześnie, że współwłaścicielkami budynku są T.S. i U.K., a budynek ten został przejęty w zarząd Urzędu Miasta L. decyzją z dnia [...]. Obecnie zaś choć sprawa nie została prawnie uregulowana, Spółka A pobiera czynsz za administrowanie przedmiotowym budynkiem. Dlatego też właśnie na wymienioną spółkę nałożono obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego, a następnie obowiązek wykonania niezbędnych i koniecznych prac remontowych, uznając, że administrator budynku pełni funkcję zarządcy pobierając od lokatorów czynsz za mieszkania. W odwołaniu Spółka A zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz postępowania administracyjnego. Podniosła, że decyzja wydana została z obrazą art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającym na dowolnym uznaniu skarżącej Spółki za zarządcę, podczas gdy Spółka zarządcą nie jest, a wymieniony przepis w pierwszej kolejności wymienia właściciela jako osobę odpowiedzialną za stan budynku, a ci są znani, lecz pomimo wezwań uchylają się od wymienionych obowiązków. Nadto podkreśliła, że wobec naruszenia przepisów procedury administracyjnej, pozbawiona została możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zakresu prac wskazanych ekspertyzą. Potwierdziła, że Spółka A jest następcą prawnym dla Zarządu Gospodarki Komunalnej, Lokalowej i Ciepłownictwa w L., tym niemniej pozostaje odrębnym podmiotem. Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jako zobowiązanego do utrzymania w należytym stanie budynków w pierwszej kolejności wymienia właściciela a dopiero później zarządcę. Rozpatrujący sprawę organ mylnie uznał za zarządcę Spółkę A, podczas gdy wykonuje ona tylko czynności czysto administracyjne, nie mając uprawnień ani możliwości do podejmowania wiążących decyzji, gdyż te pozostają nadal w gestii właścicieli. Zarzuciła ponadto, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, nie ustalił zakresu koniecznych do przeprowadzenia prac remontowych i nie przedstawił w ten sposób przygotowanej ekspertyzy technicznej. Dodała, że z żadnego przepisu procedury administracyjnej nie wynika, by przedstawiona ekspertyza miała inny status niż pozostałe dowody i środki dowodowe, a zatem Spółka powinna mieć możliwość zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie, a tego została pozbawiona. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzją, gdyż jak ustalił, Spółka A przejęła mienie komunalne, w tym przedmiotowy budynek, na podstawie umowy z dnia [...] i chociaż umowa ta obowiązywała tylko do końca [...], to jednak Spółka nadal pobiera należności czynszowe od lokatorów. Wnioskować zatem można, że Spółka zdecydowała się na dalsze prowadzenie zarządu budynkiem przy ulicy [...] na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Dodatkowo podniósł, że do dnia obecnego w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] Nr [...], na mocy której budynek ten przejęty został w zarząd przez Naczelnika Miasta L. Żaden akt nie zmienił tej decyzji czyli budynek został oddany w zarząd i jego sytuacja nie została zmieniona. Dlatego też trudno uznać by kwestionowana decyzja zapadła z obrazą art. 62 Prawa budowlanego, który właściciela i zarządcę wymienia jako podmioty jednakowo zobowiązane do przestrzegania przepisów prawa budowlanego w zakresie utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Podnoszony argument braku rozprawy w przedmiocie zakresu wyznaczonego ekspertyzą techniczną przedmiotowego budynku nie stanowi, w jego odczuciu, naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ekspertyza ta wykonana została na zlecenie Spółki A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka A zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła, że organy nadzoru budowlanego wydały swoje decyzje z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę nie zróżnicowały pojęć administratora i zarządcy oraz nie wyciągnęły prawidłowych wniosków z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Bowiem zebrane w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, że od [...] zarządcą budynku przy ulicy [...] jest Gmina L., niezależnie czy ten zarząd sprawuje poprzez zakłady budżetowe czy przez spółkę – tak jak skarżąca. W jej opinii wyręczanie się przez Gminę zakładami czy spółkami, nie odbiera jej atrybutu zarządcy, gdyż żadne działania wobec budynku czy ich mieszkańców nie były wykonywane z własnej inicjatywy lecz na zlecenie Gminy. Dlatego też adresatem powyższej decyzji powinna być Gmina oraz znane współwłaścicielki budynku. Dodaje także, że żadna z decyzji nie wskazuje dlaczego z powyższego obowiązku zostały zwolnione współwłaścicielki tego budynku, tym bardziej, że wykonanie nałożonego obowiązku sprawi, że spółka zmuszona będzie ponieść nakłady na rzecz cudzą. Następstwem tego może być nawet pozbawienie prawa własności obecnych właścicielek. Z ostrożności procesowej dodała, że wykonanie zaleconej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ekspertyzy budynku, nie przesądza jeszcze, że jest zarządcą przedmiotowego budynku i że ekspertyza ta nie może być kwestionowana. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. uczestniczka postępowania – T.S. wnosząc o oddalenie skargi wskazała, że nigdy nie doszło do uchylenia decyzji z dnia [...] o przejęciu budynku w zarząd, który sprawowany jest przez skarżącą Spółkę. Dodała, że w [...] związana została wspólnota i zgodnie z jej uchwałą zarząd budynku sprawuje skarżąca Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia ( art. 7,77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w wyniku pisma jednej ze współwłaścicielek budynku mieszkalnego przy ulicy [...]. Informując o złym stanie technicznym tego budynku wniosła o podjęcie działań zmierzających do przeprowadzenia kontroli i remontu. W trakcie przeprowadzonego postępowania, miejscowy organ nadzoru budowlanego potwierdzając w protokole oględzin z dnia [...] zły stan techniczny wskazanego budynku, zobowiązał administrującą budynkiem Spółkę A do przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego tego budynku. Po przedstawieniu tej ekspertyzy zobowiązał zaś wymienioną Spółkę do przeprowadzenia wskazanych w niej prac remontowych mających na celu doprowadzenie budynku do stanu technicznego bezpiecznego dla zamieszkujących w nim lokatorów. Należy jednak zauważyć, że przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych zamieszczone w rozdziale szóstym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do utrzymywania obiektów w należytym stanie technicznym i estetycznym zobowiązuje właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego ( art. 61 cytowanej ustawy ). Dlatego też zasadniczym problemem było ustalenie stanu prawnego przedmiotowego budynku. Jak wykazało przeprowadzone postępowanie, budynek ten w dacie orzekania przez organy administracyjne pozostawał współwłasnością czterech osób, w tym, występującej z wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie, T.S. Jednakże na mocy decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] z dniem [...] został przejęty w zarząd Gminy, a prowadzenie zarządu powierzone zostało Rejonowemu Zarządowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. Decyzja ta nie została uchylona i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W związku z przekształceniami własnościowymi podmiot zarządzający zmieniał się – w latach [...] był nim Zarząd Gospodarki Komunalnej, Lokalowej i Ciepłownictwa w L. a według umowy dnia [...] Gmina L. powierzyła obowiązki zarządzania m.in. tym budynkiem ( na podstawie załączonego protokołu zdawczo – odbiorczego ) – Spółce A. Umowa ta jednak obowiązywała tylko do [...]. I chociaż w dniu [...] Gmina podpisała z wymienioną Spółką nową umowę, to jednak wśród przekazanych protokołami budynków mieszkalnych nie wymieniono budynku położonego przy ulicy [...]. Nie została zatem wyjaśniona sprawa kto sprawuje zarząd wymienionym budynkiem i organ odwoławczy nie powinien poprzestać na ustaleniach organu pierwszej instancji, tylko samodzielnie prześledzić wszystkie przekształcenia i zmiany podmiotów występujących w sprawie jako zarządcy i ustalić obecny stan prawny. W opinii Sądu nie można bowiem obciążyć obowiązkiem wykonania prac remontowych podmiotu prowadzącego zarząd na podstawie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Jest to zbyt daleko idące zobowiązanie, mogące doprowadzić, jak słusznie zauważa skarżąca, do pozbawienia w przyszłości prawa własności znanych przecież właścicieli. W ocenie Sądu, prowadzenie dalszego postępowania bez wyjaśnienia sprawy zasadniczej – sprawowanego zarządu przedmiotowym budynkiem, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem organ odwoławczy w ramach ponownego postępowania powinien ustalić jaki jest stan prawny w zakresie sprawowanego zarządu i dopiero wówczas wskazać zobowiązanego wykonawcę prac remontowych. Rozpatrując ponownie sprawę należy uwzględnić obecny stan faktyczny i prawny – a mianowicie wyjaśnienia wymaga podana przez uczestniczkę postępowania informacja o powstaniu wspólnoty mieszkaniowej i podpisaniu umowy ustanawiającej zarząd przedmiotowym budynkiem. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający uwzględni powyższe wskazania, uzupełni we wskazanym kierunku postępowanie administracyjne i dopiero wtedy podejmie decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. su.