II SA/Gl 261/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi L. W. oraz W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji zbiornika na nieczystości oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Prokuratury Okręgowej w C. W. W. podniósł m. in., że na terenie sąsiedniej działki należącej do H. W. nadal istnieje zamaskowana druga komora szamba, które podlegało rozbiórce. Także druga komora, jako nieużytkowana, powinna zostać rozebrana, albowiem nie jest znany jej stan techniczny i odległość od studni. Pismo to, zakwalifikowane jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki drugiej komory szamba należącego do H. W., zostało przekazane zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. Organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania i zarządził przeprowadzenie oględzin. W ich wyniku ustalono, że na działce nr [...] przy ul. [...] w M. został wykonany nowy zbiornik na nieczystości, w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty M. z dnia [...] r., nr [...]. Nowy zbiornik został oddany do eksploatacji zgłoszeniem z [...] r. Wykonując nowy zbiornik usunięto zbiornik dotychczasowy. Obecny na oględzinach W. W. oświadczył, że twierdzenia sąsiadki, jakoby nie istniała druga komora starego szamba są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. W trakcie usuwania starego zbiornika ani on, ani jego żona nie widzieli usuniętej drugiej komory. Wedle jego przekonani komora ta istnieje. Poświadcza to fakt, że [...] r. zięć inwestorki wykopał z głębokości ok. 1,5 m rurę betonową o średnicy 40 cm, łączącą I komorę szamba z niewiadomym obiektem. W sprawie została także przeprowadzona rozprawa administracyjna. Do akt dołączono kopię dziennika budowy nowego zbiornika. W dzienniku tym pod datą [...] r. widnieje wpis kierownika budowy W. P. dotyczący przeprowadzonych robót. Stwierdza on, że w dniu tym rozpoczęto budowę. Roboty ziemne wykonano spycho-koparką. Podczas wykonywania wykopu pod nowy zbiornik koparka uszkodziła istniejący zbiornik 2-komorowy – pękły jego kręgi. W porozumieniu z inwestorem wykonano rozbiórkę tego zbiornika. W trakcie rozprawy administracyjnej W. W. I L. W. zanegowali, aby zlikwidowano druga komorę. Wskazali, że jej istnienia nie negowała H. W., jednak sprzeciwiała się jej usunięciu ze względu na łączące się z tym zniszczenia zieleni, na dowód czego przedłożyli kopię postanowienia Prokuratora Rejonowego w M. z [...] r., w uzasadnieniu którego pojawia się właśnie taki argument. Usunięcie rury przez zięcia inwestorki miało na celu ukrycie drugiej komory. Skarżący zawnioskował o przesłuchanie operatora koparki. M. W. oświadczył, że usunięta rura przelewowa między komorami starego zbiornika została zastąpiona inną, drożną, a następnie, wobec dalszych protestów sąsiada, w miejsce starego zbiornika zamontowano istniejący nowy. Usunięcie starego zbiornika potwierdziła H. W. Kierownik budowy powołał się na wpisy dokonane w dzienniku budowy. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że powołując się na ustalenia faktyczne, organ I instancji nie zajął stanowiska odnośnie istnienia drugiej komory szamba, nie ocenił materiału dowodowego. W toku ponownego postępowania dokonano powtórnych oględzin, powielając ustalenia dotychczasowe. W. W. zarzucił fałsz twierdzeniom, że nowy zbiornik został wykonany w miejscu starego. W jego przekonaniu został on umieszczony na miejscu pierwszej komory, zaś druga pozostaje w ziemi. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazał, że nowy zbiornik został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę i oddany do użytkowania. Powstał on w miejsce dotychczasowego dwukomorowego zbiornika, który został zlikwidowany, co poświadczają zapisy w dzienniku budowy. Podniesiono, że poprzedni zbiornik zajmował pow. ok. 2 m2. Nowy zajmuje pow. 4 m2 a dla jego posadowienia wykonano wykop o pow. ok. 11 m2, usuwając całość dotychczasowego zbiornika. W odwołaniu od tej decyzji Wł. i L. W. podnieśli, że przeprowadzone postępowanie było powierzchowne, przeprowadzone bez ich udziału. Nie przeprowadzono dowodu z zeznań operatora koparki. Organ nadal daje wiarę twierdzeniom inwestorki i zapisom w dzienniku budowy, pomijając twierdzenia skarżących dotyczące istnienia drugiej komory. Wskazano, że najprostszym sposobem potwierdzenia stanu faktycznego jest odkrycie kilku metrów kwadratowych ziemi w okolicy pierwszej komory starego szamba. Postanowieniem z dnia [...] r. organ II instancji odmówił uwzględnienia wniosku L. i W. W. o wyłączenie od udziału w sprawie osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono, że dotychczasowe ustalenia faktyczne nie dają podstaw do przyjęcia, że nie istnieje przedmiot postępowania. Nie dokonano ustaleń potwierdzających fakt usunięcia zbiornika. Dla ustalenia, czy nowy zbiornik istotnie znajduje się na miejscu drugiej komory zbiornika starego pomocne byłoby dokonanie pomiarów celem porównania obu lokalizacji a dla ustalenia faktu usunięcia całości starego zbiornika pomocne byłyby zeznania operatora koparki. Do akt zostało złożone pisemne oświadczenie operatora koparki wykonującego wykop pod nowy zbiornik, który podał, że w roku [...] na działce H. W. wykopał dwukomorowy zbiornik na nieczystości i umieścił na jego miejscu zbiornik nowy. Organ dołączył także do akt załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...], będący częścią graficzną decyzji ilustrującą położenie projektowanego zbiornika. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zlikwidowania na działce nr [...] drugiej komory starego zbiornika na nieczystości. Opisano przebieg postępowania i wskazano na zebrany materiał dowodowy. Ustalona została lokalizacja nowego zbiornika. Nowy zbiornik został wykonany zgodnie z pozwoleniem. W trakcie jego budowy doszło do usunięcia zbiornika starego. Wedle zapisów w dzienniku budowy i oświadczenia osoby dokonującej wykopu, usunięto dwie komory. Stary zbiornik miał powierzchnię zabudowy ok. 2 m2 natomiast nowy zajmuje 4 m2 a w celu jego wykonania dokonano wykopu o pow. 11 m2. W odwołaniu od decyzji W. W. i L. W. zarzucili, że decyzja została wydana przez urzędnika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a.(nie uzasadniając jednak tego zarzutu). Nadto podali, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń organu wyższego stopnia: nie ustalił lokalizacji drugiej komory szamba, nie przesłuchano operatora koparki w obecności stron lecz odebrano od niego pisemne oświadczenie, które nie jest wiarygodne, nie potwierdzono w obecności stron, że komora została zlikwidowana. W piśmie z dnia [...] r. stwierdzili, że nie byli zawiadomieni o terminie przesłuchania operatora koparki i nie mogli zadawać mu pytań. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano w szczególności, że zgodnie z oświadczeniami świadków i zapisami w dzienniku budowy, nowy zbiornik posadowiono w miejscu starego, zatem wykonywanie pomiarów porównawczych jest zbędne. Usunięcie całości starego zbiornika potwierdzili: inwestorka, kierownik budowy oraz operator koparki. Natomiast wnioskodawcy na żadnym etapie postępowania nie przedstawili przesłanek, stanowiących podstawę zarzutu, że druga z komór starego zbiornika nie została zlikwidowana. W skardze do sądu administracyjnego L. W. i W. W. zwrócili się o uchylenie decyzji i nakazanie organom nadzoru budowlanego odkrycie i likwidację II komory zbiornika na ścieki należącego do H. W. oraz podjęcie działań w oparciu o art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu podnieśli, że postępowanie zostało przeprowadzone z licznymi naruszeniami prawa. Przykładem tych naruszeń jest zwłoka w przekazaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., co nastąpiło dopiero [...] r. a także zwłoka w wydaniu decyzji organu odwoławczego ([...] r.). O naruszeniach tych świadczy także dwukrotna odmowa wyłączenia osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od udziału w sprawie. Skarżący podnieśli, że organ I instancji w roku [...] wydał decyzję, skutkiem której pozostawiono tuż przy ich studni z wodą pitną drugą komorę szamba, zamiast nakazać jej rozbiórkę. Komora ta do tej pory nie została odkryta, nie była badana jej odległość od studni i jej stan techniczny. Skarżący wskazali, że w roku [...] cały czas byli obecni przy sytuowaniu nowego szamba i nie widzieli usuwania drugiej komory. Także organy nie dokonały ustaleń potwierdzających jej usunięcie. Zarzucono, że mimo żądań w tym zakresie, nie został przesłuchany w sprawie świadek H. M., odebrano tylko od niego oświadczenie, które nie może mieć waloru dowodu. Organ I instancji poczynił ustalenia dotyczące rozbiórki II komory wyłącznie z udziałem inwestorki, pomijając celowo skarżących. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano dodatkowo, że skarżący brali czynny udział w prowadzonym postępowaniu i organy nie naruszyły art. 10 k.p.a. Organ jako dowód dopuścił pisemne oświadczenie operatora koparki. Przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło istnienia drugiej komory, wobec czego nie można wydać decyzji nakazującej jej rozbiórkę. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. Sąd dopuścił dowód z akt administracyjnych zakończonych decyzją Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zbiornika na ścieki na działce nr [...] w M. Z załączonej do projektu instrukcji montażu zbiornika wynika, że wykop pod zbiornik musi mieć średnicę większą co najmniej o 1 m od średnicy zbiornika a sam zbiornik ma wymiary 160 cm x 300cm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną są okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzuty skargi, że w sprawie okoliczności te zaistniały, w przekonaniu Sądu nie są uzasadnione. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego może być wydana, zgodnie z art. 105 k.p.a. wówczas, gdy postępowanie to okaże się bezprzedmiotowe, czyli organ stwierdzi brak podstaw do podejmowania działań w ramach posiadanych kompetencji i do wydawania władczego rozstrzygnięcia w określonym zakresie. Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest brak przedmiotu sprawy. Dla oceny zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego ma znaczenie wobec tego ustalenie co jest przedmiotem żądania. Skarżący inicjując postępowanie zarzucili, że istnieje nieużytkowany obiekt budowlany i żądają nakazania jego rozbiórki. Podstawą żądania jest zatem art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Obiektem tych wedle skarżących jest jedna z komór dwukomorowego szamba, użytkowanego w przeszłości przez uczestniczkę postępowania. Nie jest kwestią sporną, że szambo takie istniało. Nie wynika z akt sprawy, aby obiekt ten był objęty decyzją o nakazie rozbiórki. Warunkiem wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w stosunku do obiektu budowlanego jest oczywiście istnienie takiego obiektu. Ustalenia w tym zakresie warunkują dopuszczalność prowadzenia postępowania i rozstrzygania. Skarżący twierdzą, że jedna z dwóch komór w dalszym ciągu znajduje się pod ziemią. Twierdzenie swoje opierają na wynikach osobistych obserwacji prac prowadzonych na posesji sąsiedniej. Ponieważ istnienie drugiej komory nie było kwestionowane, wobec tego należy przyjąć, że wykazania w niniejszym postępowaniu wymaga nie fakt jej istnienia, lecz fakt usunięcia. Nie było także kwestionowane w sprawie, że nowy zbiornik został wykonany zgodnie z pozwoleniem na miejscu zbiornika starego. Potwierdzają tę okoliczność zarówno wpis w dzienniku budowy, jak i stwierdzenia stron, które nie negują faktu wykopania w trakcie robót części starego szamba. Kwestią sporną pozostaje jedynie, czy wykopane części starego zbiornika pochodzą z obu jego komór. Przedmiotem postępowania dowodowego było zatem ustalenie zakresu przeprowadzonych robót rozbiórkowych. Natomiast kontroli Sądu podlega, czy ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nastąpiła w granicach przyznanej organom swobody i czy zebrany materiał potwierdza wnioski organów. Prowadząc postępowanie dowodowe organy wykorzystały różne środki dowodowe. Przeprowadzono w szczególności dowód z dokumentu, jakim jest dziennik budowy i dokonane w nim wpisy kierownika budowy. Wpisy te dokumentują, że w trakcie wykonywania wykopu pod nowy zbiornik koparka uszkodziła kręgi starego zbiornika dwukomorowego. Kierownik budowy zapisał, że naprawa uszkodzonego zbiornika nie dawała gwarancji szczelności komór, wobec czego zbiornik usunięto. Wpisy w dzienniku wyraźnie dowodzą, że dokonujący wpisu miał świadomość, iż zbiornik składa się z dwóch komór, z których obie decydują o szczelności zbiornika i dokonał wpisu dotyczącego rozbiórki całego zbiornika a nie jednej komory. W toku postępowania w niniejszej sprawie kierownik budowy powołał się na wpisy w dzienniku. Faktu tego nie można oceniać jako próby ucieczki od odpowiedzialności i odmowy potwierdzenia prawdziwości dokonanych wpisów pod rygorem odpowiedzialności karnej. Upływ czasu jaki ma miejsce od daty przeprowadzenia robót (koniec roku [...] ) do daty rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie ([...] r.) uzasadnia powołanie się przez osobę prowadzącą dziennik na wpisy dokonane w dacie budowy. Zgodnie z art. 45 ust. 1 prawa budowlanego, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Przepis art. 76 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Domniemanie to podlega wzruszeniu, wymaga ono jednak dostarczenia dowodów obalających domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego. W sprawie takiego dowodu nie zgłoszono. Fakt wykopania zbiornika potwierdził także operator koparki. Skarżący negują prawidłowość przeprowadzonego dowodu, wskazując że osoba ta nie była przesłuchana po pouczeniu o odpowiedzialności karnej. Należy jednak zwrócić uwagę, że środkiem dowodowym, jakim posłużyły się organy nie było przesłuchanie świadka, lecz dokument prywatny, zawierający oświadczenie osoby. Oświadczenie takie może stanowić dowód w postępowaniu, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Do tego środka dowodowego nie znajdują jednak zastosowania rygory art. 79 k.p.a. mówiące o prawie strony do uczestniczenia w przeprowadzaniu dowodu i zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom. Organy nie naruszyły natomiast przepisu 81 k.p.a., albowiem niewątpliwie zgromadzony w sprawie materiał był stronom znany i mogły się one do niego ustosunkować, co skarżący uczynili. Faktem jest także, że dla zamontowania nowego zbiornika dokonano wykopu o wymiarach co najmniej 300 cm x 280 cm i w tym obszarze usunięto istniejące w ziemi części starego zbiornika. Organy do wniosku, że druga komora starego zbiornika aktualnie już nie istnieje, doszły w oparciu o przedstawione dowody, uznając je za wiarygodne. Oceny tej nie podważono w żaden sposób, skarżący powołują się jedynie na swoje przekonanie i spostrzeżenia dokonane w trakcie budowy nowego zbiornika. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu organy dały pierwszeństwo danym zawartym w dzienniku budowy, potwierdzonym innymi dowodami, natomiast odmówiły wiarygodności twierdzeniom skarżących. Ich postulat, że najprostszym sposobem weryfikacji stanu faktycznego jest odkopanie kilku metrów kwadratowych ziemi wokół zbiornika nie może być uwzględniony. Inwestor dysponuje bowiem dokumentem urzędowym poświadczającym usunięcie starego zbiornika i bez jego wzruszenia nie ma organ administracji podstaw aby ingerować w taki sposób we własność inwestora i nakazywać mu dokonanie wykopów. Tego rodzaju dowód nie może być traktowany jako dowód z oględzin, w istocie nie dotyczy on bowiem oglądu stanu istniejącego lecz wykonania określonych prac, do czego organy nie posiadają legitymacji. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w dostatecznym zakresie i z zachowaniem rygorów procedury a ustalenia poczynione dają podstawę do przyjęcia wniosków, które były podstawą wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Organy nie naruszyły przepisów prawa, w szczególności prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.