II SA/Gl 261/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi "A" w O. Sp. z o.o. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia [...] r., S. L. przesłał kopię części protokołu (str. nr 2, 3, 5) z kontroli stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...], W. – R.. W piśmie tym wskazał, iż jego zdaniem, stan techniczny kontrolowanego obiektu stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia oraz mienia. Pismem z dnia [...] r. PINB w Z. zawiadomił o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia oględzin na dzień 19 sierpnia 2016 r. Podczas oględzin stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym. Obecnie w budynku użytkowany jest jeden lokal mieszkalny składający się z 2 pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju z gankiem. Biorący udział w kontroli przedstawiciele "A" w O. Spółka z o.o. (zwanej dalej Spółką) oświadczyli, że lokator lokalu mieszkalnego otrzymał wypowiedzenie użytkowania lokalu już trzykrotnie od 2009 r., jednak do dnia dzisiejszego nie opuścił lokalu. Przedstawiciele Spółki oświadczyli, że z uwagi na degradację budynku oraz koszty ewentualnego remontu (odbudowy) zamierzają dokonać rozbiórki przedmiotowego budynku i w tym celu wystąpią ze stosownym wnioskiem do konserwatora zabytków. Do akt sprawy przekazano opinię techniczną sporządzoną 12 kwietnia 2016 r. przez inż. R. H. We wnioskach powyższej opinii wskazano, iż z uwagi na znaczne zniszczenia poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku nadaje się on wyłącznie do rozbiórki. Pismem z dnia [...] r. PINB w Z. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K., Delegatury w B., o wydanie opinii w kwestii dokonania ewentualnej rozbiórki budynku. W odpowiedzi przesłano wydaną w niniejszej sprawie dla Spółki opinię z dnia [...] r. zawierającą stanowisko, które Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. nadal podtrzymuje, w której wskazano: "na okoliczność złożonego wniosku przeprowadzono wstępną lustrację obiektu, która wykazała, że częściowo rzeczywiście znajduje się on w złym stanie technicznym wymagającym pilnej interwencji, jednakże w części jest użytkowany w charakterze mieszkalnym i ta część budynku znajduje się w stanie na tyle zadowalającym, że jest możliwe jej bezpieczne zamieszkiwanie przez całą rodzinę (łącznie z małymi dziećmi). (...) przedmiotowy obiekt stanowi istotny element zabytkowego zespołu folwarcznego, w związku z czym jego rozbiórka spowodowałaby znaczną stratę i obniżenie wartości zabytkowej i przestrzennej założenia. W związku z czym (...) Urząd na tym etapie odnosi się negatywnie do możliwości rozbiórki niniejszego obiektu". Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w Z.: zakazał użytkowania budynku; wskazał, iż budynek należy oznakować tablicami ostrzegawczymi zakazu wstępu; nakazał w terminie do 31 grudnia 2016 r. wykonać wyliczone w osnowie decyzji roboty budowlane (zabezpieczające), a także odłączyć zasilanie energetyczne budynku. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie wskazując, że z uwagi na degradację budynku i koszt ewentualnego remontu, chce dokonać rozbiórki obiektu. Z wykonanej kontroli stanu konstrukcyjno-budowlanego budynku biurowego w sposób jednoznaczny wynika bowiem, iż uległ on tak znacznemu zużyciu, że koszty jego remontu i odtworzenia stały się ekonomicznie nieuzasadnione. Budynek ten, pełniący wcześniej funkcję biurową, a obecnie użytkowany jedynie w części środkowej pełni funkcję mieszkalną. Okoliczność ta została ujawniona w czasie oględzin i podana w uzasadnieniu decyzji. Jednak z budynku nie korzysta Spółka, a osoby trzecie, które mimo złożenia przez Spółkę wypowiedzenia umowy najmu już w 2009 r. nadal w lokalu tym przebywają. W lokalu zamieszkuje obecnie 5 osób. Tym samym wykonanie przez właściciela orzeczenia o zakazie użytkowania budynku jest faktycznie niemożliwe do zrealizowania. Cytowany przepis art. 66 ust. 2 ustawy prawo budowlane wprowadza zresztą fakultatywną, a nie obligatoryjną możliwość zakazania użytkowania obiektu budowlanego. W przedmiotowych okolicznościach faktycznych zakazanie użytkowania budynku jest założeniem kontrfaktycznym i w tym zakresie decyzja winna ulec zmianie poprzez uchylenie wprowadzonego zakazu użytkowania. Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do nakazu odłączenia zasilania energetycznego. Na uwagę zasługuje fakt, iż PINB rozważał wyrażenie zgody na rozbiórkę budynku, skoro jak podano w treści uzasadnienia decyzji zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. o wydanie opinii. W odpowiedzi PINB został poinformowany, że w ocenie WKZ budynek w części środkowej jest na tyle w zadawalającym stanie, że posiada wartość użytkową. Zatem na dokonanie rozbiórki WKZ nie wyraził zgody. Stanowisko to zostało uwzględnione przez PINB, który mając na względzie opinię WKZ orzekł w oparciu o przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane. Jednakże wydanie opinii przez WKZ obarczone jest wadą. Forma "uzgodnienia" zakłada bowiem współdziałanie organów, z których jeden (tu: organ administracji architektoniczno-budowlanej) prowadzi postępowanie główne, a drugi (tu: wojewódzki konserwator zabytków) postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne), przy czym w celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast poprzedzające ją stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia. W niniejszym postępowaniu WKZ nie wydał jednak postanowienia, które zresztą mogłoby być przedmiotem zaskarżenia przez Spółkę, która stanowiska WKZ nie podziela. Przedmiotowy budynek mógł kiedyś stanowić istotny element zabytkowego zespołu folwarcznego, jednak w chwili obecnej jego stan techniczny sprawia, że utracił wszelkie walory zabytkowe. W związku z powyższym uznać należy, iż w świetle okoliczności faktycznych sprawy zakazywanie użytkowania przedmiotowego budynku jest zobowiązaniem niemożliwym do wykonania przez właściciela, a poza tym stan techniczny budynku uzasadnia wykonanie robót rozbiórkowych. Jednocześnie Spółka z daleko idącej ostrożności wskazuje, iż ustalony termin 31 grudnia 2016 r. na wykonanie robót zabezpieczających jest zbyt krótki na zrealizowanie podanych czynności. Pismem z dnia [...] r. [...]WINB zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w B. o udzielenie informacji, czy przedmiotowy obiekt jest objęty ochroną konserwatorską. W odpowiedzi wskazano m.in., iż przedmiotowy obiekt zbudowany w drugiej połowie XIX w. posiada zabytkowy charakter i stanowi element zabytkowego zespołu folwarcznego w W. ("oficyna dworska"). Z powyższych względów całość zespołu jest ujęta w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków Gminy R.-W. i objęta jest ochroną prawną na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.-W. Pismem z dnia [...] r. [...]WINB zwrócił się do Urzędu Gminy R.-W. o przesłanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...], a także o wskazanie, czy budynek figuruje w gminnej ewidencji zabytków. W odpowiedzi przedłożono wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] oraz wskazano, iż budynek figuruje w gminnej ewidencji zabytków. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną doń decyzję piewszoinstancyjną w całości i działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 290 z późn. zm.) postanowił: Zakazać użytkowania przedmiotowego budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości; Nakazać Spółce oznakowanie budynku tablicami ostrzegawczymi zakazu wstępu; Nakazać Spółce w terminie do 15 kwietnia 2017 r. wykonać następujące roboty budowlane (zabezpieczające): wymienić lub wzmocnić uszkodzone elementy więźby dachowej uzupełnić ubytki w pokryciu dachowym rozebrać luźne cegły w górnych fragmentach trzonów kominowych ze ścian zewnętrznych budynku w miejscach ubytków cegieł usunąć luźne cegły i zamurować ubytki ścian cegłą usunąć odspojone fragmenty tynków ze ścian zewnętrznych budynku ubytki w stolarce okiennej i drzwiowej zabezpieczyć płytami OSB lub deskowaniem odłączyć zasilanie energetyczne budynku Roboty powyższe należy wykonać w sposób nienaruszający zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. – W. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy R. – W. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu [...]WINB zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i szczegółowo omówił art. 66 ustawy Prawo budowlane. Następnie wskazał, że z ustaleń dokonanych przez organ powiatowy, wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a także może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Także z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K., Delegatury w B. z dnia [...] r. wynika, iż częściowo rzeczywiście znajduje się on w złym stanie technicznym wymagającym pilnej interwencji. Art. 66 Prawa budowlanego służy usunięciu nieprawidłowości, które powstały w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. Zatem wykonanie przez zobowiązanego nakazanych przez organ czynności powinno doprowadzić obiekt budowlany do właściwego stanu technicznego. Organ I instancji, na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w szczególności w oparciu o ustalenia dokonane podczas oględzin, a także biorąc pod uwagę powyższe opinie techniczne, zaskarżoną decyzją nałożył na właścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. W ocenie [...]WINB zakres tych robót jest adekwatny do stwierdzonych uszkodzeń i doprowadzi do polepszenia stanu technicznego obiektu i do usunięcia stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W tym miejscu wskazać należy, iż przedmiotowy obiekt budowlany ujęty jest w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków i objęty jest ochroną prawną na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.-W. Z uwagi na powyższe, WINB uznał za konieczne wskazanie w sentencji decyzji, by nakazane roboty zostały wykonane w sposób nienaruszający zapisów planu. Treść tegoż planu zawiera bowiem zasady ochrony wymienionych w nim obiektów zabytkowych, m.in. omawianego obiektu (w formie dopuszczeń, zakazów i nakazów odnośnie działań budowlanych). Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a powyższej Uchwały Wykaz zabytkowych budynków o których mowa w ust. 1 pkt 1) obejmuje m.in. przedmiotową "oficynę dworską". Zgodnie natomiast z § 7 ust. 3 planu przedmiotem ochrony budynków o których mowa w ust. 2 są gabaryty i elewacja budynku odnoszące się do: powierzchni zabudowy, wysokości budynku, kształtu przestrzennego ścian zewnętrznych i dachu, wielkości i rozmieszczenia otworów drzwiowych i okiennych oraz zachowanych tradycyjnych materiałów wykończeniowych i elementów detalu dekoracyjnego, w tym obowiązuje zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy zewnętrznej formy budynku, z wyjątkiem przebudów i montowania urządzeń związanych z dostosowania obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz wymogów bezpieczeństwa publicznego i ochrony środowiska; zakaz docieplania budynków od strony zewnętrznej na elewacji posiadającej elementy detalu dekoracyjnego oraz oryginalne tradycyjne materiały wykończenimoe; zakaz montowania na elewacji frontowej urządzeń technicznych w postaci klimatyzatorów, anten satelitarnych, zewnętrznych przewodów dymowych i wentylacyjnych. Dopuszcza się, pod warunkami określonymi w planie jedynie remonty, modernizacje i przebudowy związane z dostosowaniem obiektu do współczesnych standardów użytkowych [...]WINB za zasadne uznaje także nałożenie na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego zakazu użytkowania przedmiotowego budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z uwagi na istnienie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. [...]WINB uznał nadto, iż z uwagi na czas trwania postępowania, koniecznym stało się wydłużenie terminu wyznaczonego na wykonanie robót. W związku z powyższym, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję i wprowadzić stosowne nakazy wykonania robót określając, iż winny być one wykonane do 15 kwietnia 2017 r. Pismem z dnia [...] r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję [...]WINB domagając się jej zmiany i wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku. W uzasadnieniu Spółka przytoczyła in extenso argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej z tą jedynie różnicą, by w przypadku niewyrażenia zgody na rozbiórkę termin wykonania nakazanych robót został przedłużony do 15 kwietnia 2019 r. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż bezspornym w sprawie jest, iż przedmiotowy budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Okoliczność tę stwierdził w trakcie postępowania organ I instancji zaś skarżąca Spółka nie tylko nie zaprzeczyła lecz wręcz wskazała, iż degradacja budynku jest tak poważna, że winna spowodować jego rozbiórkę. Z ustaleń dokonanych przez organ powiatowy, m.in. podczas przeprowadzonych oględzin, z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji, z przedłożonej kopii opinii technicznej sporządzonej przez inż. R. H., jak i z kopii części protokołu z kontroli stanu technicznego przedmiotowego obiektu, sporządzonej przez [...], wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a także może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W konsekwencji stwierdzonego stanu poprawnie organ I instancji wszczął postępowanie w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowiącym, iż. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Zaakcentować należy, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zatem już sam fakt stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań, w tym do wydania decyzji administracyjnej określającej zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Słusznie też [...]WINB wskazuje, że organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, ani nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości. Podzielić też należy przekonanie [...]WINB że zakres nakazanych robót jest adekwatny do stwierdzonych uszkodzeń. W tym miejscu wskazać należy dodatkowo, iż przedmiotowy obiekt budowlany ujęty jest w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków Gminy R.-W. i objęty jest ochroną prawną na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.-W. Treść planu zawiera zaś zasady ochrony wymienionych w nim obiektów zabytkowych, m.in. omawianego obiektu (w formie dopuszczeń, zakazów i nakazów odnośnie działań budowlanych), formułując zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy zewnętrznej formy budynku, z wyjątkiem przebudów i montowania urządzeń związanych z dostosowania obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz wymogów bezpieczeństwa publicznego i ochrony środowiska, zakaz docieplania, zakaz montowania na elewacji frontowej urządzeń technicznych. Plan dopuszcza jedynie remonty, modernizacje i przebudowy związane z dostosowaniem obiektu do współczesnych standardów użytkowych, wprowadzając szczególne wymogi co do wyglądu elewacji. Trafnie też [...]WINB, odnosząc się do twierdzeń Spółki zawartych w odwołaniu, jakoby optymalnym rozwiązaniem w niniejszej sprawie było dokonanie rozbiórki, wskazał, iż przepisy Prawa budowlanego nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego prawa wyboru pomiędzy nakazaniem czynności zmierzających do utrzymania obiektu, a nakazaniem rozbiórki obiektu. Dla każdego z tych rozwiązań Prawo budowlane przewiduje inne przesłanki. Zgodnie z art. 67 ust. 1 organ może nakazać rozbiórkę obiektu, jeżeli jest on nieużytkowany lub niewykończony i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, bowiem obiekt budowlany, będący przedmiotem niniejszego postępowania jest użytkowany i jednocześnie nie jest obiektem niewykończonym. W świetle powyższego, uznać zatem należy, iż w opisanym stanie faktycznym, brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. O ile zatem intencją Spółki jest dokonanie rozbiórki obiektu winna ona zwrócić się o stosowne zezwolenie do właściwych organów. W ocenie Sądu poprawnie też [...]WINB wydłużył, na realistyczny, termin wyznaczony na wykonanie robót nakazanych w niniejszej decyzji. Nie można też zaakceptować twierdzenia Spółki, iż z uwagi na zamieszkującą obiekt rodzinę lokatorów i niezakończoną sprawę eksmisyjną decyzja nakładająca obowiązki jest z założenia niewykonalna. Potencjalnie możliwe jest bowiem bądź to zakończenie sprawy eksmisyjnej, dobrowolne bądź przymusowe wykonanie eksmisji, bądź np. stosowne porozumienie się z lokatorami by czasowo opuścili niebezpieczny obiekt. Tym samym decyzja potencjalnie jest wykonalna. Natomiast obecność lokatorów, o ile dalej będzie miała miejsce, będzie mogła być rozważana w ramach ewentualnego przyszłego postępowania egzekucyjnego, o ile Spółka nie będzie mogła z przyczyny takiej wykonać nakazów zawartych w decyzji. Także podnoszony przez Spółkę koszt robót nie może być brany pod uwagę, nakaz z art. 66 Prawa budowlanego nie nakłada bowiem nowych obowiązków lecz prowadzi do wykonania obowiązków dbałości ciążących na właścicielu. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.