II SA/Gl 262/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Taniewska-Banacka ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi T.L. i M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę Pismem z dnia (...) r. M. L. zwrócił się z wnioskiem do Urzędu Miejskiego w M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "stacja napełniania gazem płynnym 2x4,8m3, budynek socjalno – handlowy, zbiornik na ścieki, drogi, zjazd" na działce nr (...) o powierzchni (...) m2 w M. przy ul. K. W trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji do wniosku dołączono nadto mapy, dokumenty w sprawie dostaw mediów, wypis z rejestru gruntów, w myśl którego właścicielami terenu są małżonkowie T. i M. L. i opis planowanej inwestycji. Organ I instancji, po otrzymaniu sporządzonego przez uprawnionego architekta projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przeprowadził nadto jego uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w M.. Pismem z dnia (...) r. M. L. wniósł odwołanie od projektu decyzji, które jednak, jak wynika z akt sprawy, nie zostało przekazane organowi II instancji. Decyzją z (...) r. nr (...) Burmistrz M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji podając w uzasadnieniu, iż żadna z sąsiednich działek a także żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na uznanie, iż wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację dotychczasowej funkcji terenu. Do decyzji organ I instancji dołączył wyniki sporządzonej przez siebie analizy, z której wynika, iż w obszarze analizowanym (którego granice przyjęto w odległości 195 m w kierunku południowo – zachodnim i 190 m w kierunku północno – wschodnim wzdłuż ul. K.) znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskim wskaźniku intensywności, brak natomiast jakiejkolwiek zabudowy usługowej. Wskazał nadto, iż nie przekazał do organu II instancji wcześniejszego odwołania od projektu decyzji albowiem zaskarżenie projektu jest niedopuszczalne. Pismem z dnia (...) r. M. L. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołanie od decyzji organu I instancji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, iż planowana stacja byłaby obiektem zamykającym ciąg zabudowań mieszkalnych przed granicą z terenem rolniczym. Podkreślił także, iż jego zamiarem jest budowa stacji właśnie dlatego, że innej takiej inwestycji w okolicy nie ma i byłby to początek nowej działalności usługowej dającej miejsca pracy i zawalającej na rozwój dzielnicy. Zarzucił nadto, iż do opiniujących decyzję organów przesłano projekt decyzji odmownej z góry sugerując tym samym jakie rozstrzygnięcie podjąć zamierza organ I instancji. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną wskazując w uzasadnieniu, iż zamierzenie inwestycyjne inwestora nie może być uznane za kontynuację funkcji zabudowy terenu albowiem na obszarze objętym analizą nie istnieje funkcja inna niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organ II instancji przytoczył nadto obowiązujące przepisy regulujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy terenu. Pismem z dnia (...) r. T. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając, iż jest ona krzywdząca, a dla całej dzielnicy wręcz dyskryminująca albowiem na wspomnianym terenie winny być także zlokalizowane obiekty usługowe. Wskazali nadto, że powstanie stacji napełniania gazem jest celowe albowiem podobny obiekt w okolicy nie istnieje. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji orzeczenie to poprzedzającej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Przywołany przepis stanowi mianowicie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek M. L. dotyczący inwestycji, która jak wynika z akt sprawy zlokalizowana miałaby być na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji architekt, członek Okręgowej Izby Architektów sporządził bowiem analizę funkcji i cech zabudowy, wyznaczając stosowny obszar analizowany. W wyniku analizy ustalił, iż w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o niskim wskaźniku intensywności. Brak natomiast jakichkolwiek obiektów usługowych. W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji albowiem brak jakiejkolwiek zabudowy usługowej powoduje, iż inwestycja ta nie stanowiłaby kontynuacji występującej na obszarze analizowanym funkcji. Tym samym ustalenie warunków zabudowy byłoby prawnie niedopuszczalne. Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo należy, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową nie oznacza to, że nowa inwestycja może być wyłącznie budynkiem mieszkalnym. Podnosi się bowiem w literaturze, że towarzyszyć takim obiektom może również np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne – por. np. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 501. Niewątpliwie do inwestycji takich nie może jednak należeć stacja dystrybucji gazu, która nie ma charakteru obiektu towarzyszącego zabudowie jednorodzinnej i służącego zaspokajaniu podstawowych potrzeb jej mieszkańców lecz stanowić miałaby inwestycję przeznaczoną dla obsługi kierowców podróżujących drogą wojewódzką. Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancjyjna pozostawała zatem co do meritum w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji. Wobec niezgodności planowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu orzekające w sprawie organy nie mogły bowiem wydać innych rozstrzygnięć niż odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie Sąd zauważa, iż zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji passus informujący o nie przekazaniu Kolegium wcześniej wniesionego przez M. L. odwołania od projektu decyzji dowodzi nieprawidłowości jakiej w trakcie postępowania dopuścił się Burmistrz M. Wbrew obowiązkowi określonemu w art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nie przedłożył bowiem organowi drugoinstancyjnemu odwołania samodzielnie oceniając, że zaskarżenie projektu decyzji jest niedopuszczalne. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało jednak wpływu na stanowiące przedmiot kontroli w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia warunków zabudowy . W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.