II SA/Gl 262/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. i P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., po rozpoznaniu sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego i stodoły na działce nr 1 w K. przy ul. [...], wstrzymał użytkowanie budynku gospodarczego i stodoły wykorzystywanych przy prowadzeniu działalności gospodarczej do naprawy pojazdów samochodowych, wynajmu samochodów ciężarowych oraz sprzedaży opon i nałożył na właścicieli obiektów: M. K. i P.S. obowiązki opisane w pkt 1-5 postanowienia. W podstawie prawnej podano przepis art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że kontrola przeprowadzona w związku z interwencją Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w M. wykazała samowolną zmianę sposobu użytkowania, w obiektach prowadzona jest działalność gospodarcza, nie okazano ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Pouczono strony o prawie wniesienia zażalenia na wydane postanowienie. Postanowienie doręczono M. K., P.S. i T. K. W zażaleniu na postanowienie M. K., P.S. i T. K. wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucili, że nie ma miejsca przypadek samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z [...] r., z powołaniem na przepis art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na postanowienie wydane w toku postępowania zażalenie przysługuje, gdy przepis tak stanowi. Gdy ustawa nie przewiduje zażalenia na postanowienie, może ono być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). W stosunku do postanowienia wydanego w oparciu o art. 71a ust. 1 prawa budowlanego ustawa nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia. Pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji jest wadliwe i nie skutkuje powstaniem uprawnienia do wniesienia zażalenia. Wyjaśniono, że w dalszej kolejności organ, w zależności od wykonania bądź niespełnienia nałożonych obowiązków, ustali na podstawie art. 71a ust. 3 wysokość opłaty legalizacyjnej albo nakaże przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (art. 71 ust. 4 prawa budowlanego). Na te rozstrzygnięcia będą przysługiwały środki zaskarżenia i z ich wykorzystaniem strony będą mogły podważać zasadność kwestionowanego postanowienia. W skardze do sądu administracyjnego M. K. i P. S. zaskarżyli postanowienie organu odwoławczego oraz postanowienie organu I instancji, wnosząc o ich uchylenie. Zarzucili naruszenie: - art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasad postępowania, gwarantujących stronom ochronę interesów, - art. 112 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skarżącym ni przysługiwało prawo wniesienia zażalenia, - art. 71a w związku z art. 70 ust. 1 i 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne wstrzymanie użytkowania budynków, w wyniku błędnego ustalenia, że doszło do zmiany sposobu ich użytkowania. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowienie organu I instancji zawiera pouczenie o prawie wniesienia zażalenia. Wobec tego, organ II instancji naruszył art. 112 w związku z art. 126 k.p.a. Skoro, kierując się pouczeniem, strony wniosły zażalenie, to organ II instancji był zobowiązany je rozpoznać. Zaniechanie rozpoznania zażalenia narusza zasadę praworządności. Nadto sformułowano zarzuty pod adresem postanowienia organu I instancji, kwestionując prawidłowość stanowiska, że skarżący samowolnie zmienili sposób użytkowania przedmiotowych budynków. Zarzucono, że ustalenia faktyczne poczynione w tym zakresie nie uzasadniają takiego wniosku, stąd stanowisko organu I instancji nie jest zasadne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Zastosowanie art. 144 k.p.a. uzasadnia fakt, że przedmiotem kontroli organu odwoławczego było zażalenie skarżących wniesione na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje, że do zażaleń, w zakresie nie uregulowanym odrębnie w rozdziale 11 działu II k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Na tej podstawie, w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia, organ II instancji stosuje przepis art. 134 k.p.a, zgodnie z którym w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. Zaskarżalność postanowień jest w procedurze administracyjnej oparta na innej zasadzie, niż to ma miejsce w stosunku do decyzji. Wniesienie zażalenia na postanowienie jest dopuszczalne wówczas, gdy przewiduje to w odniesieniu do konkretnego postanowienia przepis prawa. Gdy ustawa milczy w kwestii prawa wniesienia zażalenia na określone postanowienie, wówczas postanowienie to nie podlega zaskarżeniu. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przypadku postanowienia wydawanego na podstawie art. 71a ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Inaczej niż w przypadku postanowienia, o jakim jest mowa w art. 71a ust. 2 prawa budowlanego (ustalającego wysokość ewentualnej opłaty legalizacyjnej), w przypadku którego ustawa przewiduje prawo wniesie zażalenia, w odniesieniu do postanowienia wstrzymującego użytkowanie i nakładającego obowiązki, o możliwości wniesienia zażalenia ustawa milczy. Ustawodawca w ustawie prawo budowlane nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1. Takiego uprawnienia nie można również wyprowadzić z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia, postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczący braku możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez organ I instancji na podstawie art. 71a ust. 1 prawa budowlanego jest prawidłowy, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Prawidłowo także organ wskazał stronom, że postanowienie nie podlegające odrębnemu zażaleniu może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, co przewiduje art. 142 k.p.a. Nie można również zgodzić się z argumentem skarżących, że skoro w postanowieniu organu I instancji zawarto pouczenie o prawie wniesienia zażalenia, to tym samym strony nabyły uprawnienie do złożenia takiego środka zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości, że źródłem prawa do wniesienia zażalenia nie może być wola organu administracji, lecz wyłącznie ustawa, a wadliwe pouczenie o zażaleniu w sytuacji, gdy ono nie przysługuje, nie ma znaczenia dla dopuszczalności zaskarżenia postanowienia. Natomiast powoływanie się przez skarżących w niniejszej sprawie na argument, że wadliwe pouczenie nie może rodzić dla stron szkodliwych następstw, ma niewątpliwie źródło w niezrozumieniu sytuacji, do których ta zasada jest stosowana. Służy ona ochronie strony, która wadliwie pouczona przez organ, zastosowawszy się do pouczenia, uchybi terminowi czy trybowi wnoszenia środka zaskarżenia, co rodzić może dla strony negatywne skutki w postaci np uchybienia terminu. Nie można mówić o negatywnych skutkach wynikających z pouczenia, gdy ustawa w ogóle środka zaskarżenia nie przewiduje. Wyjaśnienia wymaga także, że ze względu na charakter kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, nie jest możliwe objęcie kontrolą postanowienia organu I instancji. Nie było ono przedmiotem merytorycznej kontroli organu II instancji i nie może być objęte kontrolą sądu, znajdując się poza granicami sprawy, która dotyczy oceny, czy zgodnie z prawem stwierdzono niedopuszczalność zażalenia, a nie czy prawidłowo wstrzymano użytkowanie obiektu. Z tego względu zarzuty odnoszące się do prawidłowości postanowienia organu I instancji nie miały znaczenia dla sprawy i nie podlegały rozpatrzeniu przez Sąd. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.