II SA/Gl 262/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę oddala skargę. Pismem z dnia 18 października 2010 r. adw. J. K., jako pełnomocnik A. B., zwróciła się w jej imieniu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę kaplicy znajdującej się na nieruchomości A. B. nr [...] w Z. na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazała, że kaplica powstała wprawdzie za wiedzą poprzedników prawnych lecz bez pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania ustalono, że kaplica znajduje się jedynie w części na działce wnioskodawczyni, w części zaś na działkach stanowiących własność nabytą w drodze zasiedzenia przez Parafię Rzymsko-Katolicką pod wezwaniem [...] w S. Została wybudowana bez pozwolenia w czynie społecznym. Decyzją z dnia [...] r. PINB odmówił wydania wnioskowanej decyzji przywołując art. 103 Prawa budowlanego. Wskazał, iż nie zachodzą okoliczności z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a nadto nie ma fizycznej możliwości rozbiórki tylko jednej części kaplicy bez uszkodzenia pozostałej. Decyzja ta została z powodu m.in. wad formalnych uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB nałożył na ww. Parafię jako właściciela/zarządcę obiektu obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Następnie postanowieniem z [...] r. obciążono Parafię kosztami wykonania ekspertyzy. Pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. pełnomocnik A. B. wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie cyt. "konwalidacji samowoli budowlanej", wydanie zakazu korzystania z kaplicy, wyłączenie od prowadzenia sprawy PINB w Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wyłączenia postanowieniem z dnia [...] r. Niezależnie od toczącego się nadal postępowania przed PINB w Z. pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. pełnomocnik A. B. wniósł do Starostwa Powiatowego w Z. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę "budynku" znajdującego się na działce nr [...]. Organ wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia pisemnej zgody właściciela obiektu. Strona przedłożyła swoją zgodę. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r. organ nałożył obowiązek uzupełnienia projektu rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego do organu nadesłano oświadczenia kilkudziesięciu mieszkańców informujących, że kaplica została wybudowana w latach 1946-1951 (w miejscu gdzie w przeszłości znajdowała się mała kapliczka z murem). Wybudowana została z ich składek przez także zamieszkałych na tym terenie fachowców. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił A. B. zgody na rozbiórkę z uwagi na nieuzupełnienie projektu. Wojewoda [...] w wyniku rozpoznania odwołania rozstrzygnięcie to uchylił decyzją z [...] r. z uwagi na nieustalenie właściciela kaplicy co powinno nastąpić w drodze cywilnej. A. B. twierdzi bowiem, że to ona jest właścicielką obiektu, Parafia złożyła oświadczenie, że to ona jest właścicielką całej kaplicy, mieszkańcy podają zaś, że sami wybudowali kaplicę ze składek. Postanowieniem z [...] r. Starosta zawiesił prowadzone postępowanie w przedmiocie zezwolenia na rozbiórkę z uwagi na jednoczesne prowadzenie sprawy przez PINB w Z. Postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] uchylił postanowienie Starosty wskazując, iż w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga czy A. B. jest właścicielką kaplicy. W razie odpowiedzi negatywnej organ winien zawiesić postępowanie wzywając stronę do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę kaplicy na działce [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zawieszenie jest konieczne wobec faktu, iż z jednej strony pełnomocnik Parafii Rzymskokatolickiej pw [...] w S. adw. L. P. oświadczył pismem z dnia 12 czerwca 2013 r., że jedynym właścicielem budynku kaplicy w Z. jest właśnie Parafia, natomiast z drugiej strony pełnomocnik A. B. adw. M. P. pismem z dnia 4 lipca 2013 r. wskazał wnioskodawczynię jako właścicielkę obiektu kaplicy. Starosta wskazał następnie, że w związku z powyższą niejasnością zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. wzywa A. B. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie do dnia 15 września 2014 r. zagadnienia wstępnego jakim jest jednoznaczne ustalenie kto jest właścicielem fragmentu kaplicy położonej na działce nr [...] oraz przedłożenia do ww. daty dokumentu potwierdzającego powyższe. W zażaleniu na ww. postanowienie reprezentujący A. B. pełnomocnik - adw. M. P., zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 47 § 1 oraz art. 4 Kodeksu cywilnego, art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną jego interpretację. Pełnomocnik strony skarżącej złożył zarazem skargę na przewlekłość postępowania oraz wniósł o wyłączenie Starosty [...] od rozpoznania przedmiotowej sprawy. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania akcentując m.in., że wnioskiem z dnia 7 czerwca 2013 r. A. B. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku - kaplicy. Organ pierwszej instancji w dniu 25 czerwca 2013 r. wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku o wymaganą - w świetle art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego - zgodę właściciela obiektu na jego rozbiórkę. Już na tym etapie postępowania, w przedmiotowej sprawie interweniowała Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w S., reprezentowana przez pełnomocnika adw. L. P., informując organ o tym, że jest jedynym właścicielem całego budynku kapliczki, którą planuje rozebrać A. B. Mimo to inwestor przy piśmie z dnia 2 lipca 2013 r. dostarczyła Staroście [...] swoją zgodę, jako właściciela budynku kapliczki zlokalizowanego na działce nr [...], na rozbiórkę tego obiektu. Jednakowoż z uwagi na fakt, iż budynek kapliczki tylko w części położony jest na działce nr [...] (własność: A. B.) zaś w pozostałym zakresie na działkach nr [...] i [...], należących do wskazanej wyżej Parafii - wymaga rozstrzygnięcia, przez właściwy sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego, kwestia własności obiektu, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na rozbiórkę. Organ podkreślił, że jego stanowisko co do konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w przedmiotowej sprawie jest kwestia własności przewidzianego do rozbiórki obiektu zostało przesądzona już w decyzji tut. organu znak [...] z dnia [...] r. i nie uległo ono zmianie. Stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Organ może poprzestać na przyjęciu pisemnego oświadczenia inwestora o tym, że jest właścicielem obiektu pod warunkiem, że nie budzi ono wątpliwości. Jednakże z taką sytuacją, zdaniem organu, nie mamy do czynienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, albowiem planowany w całości do rozbiórki obiekt położony jest terenie trzech nieruchomości, należących do dwóch różnych właścicieli, z których każdy podaje się za wyłącznego właściciela tak usytuowanego obiektu a ich stanowiska w sprawie rozbiórki wzajemnie się wykluczają. Nie jest natomiast rzeczą organu administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzyganie kwestii, który z ww. podmiotów istotnie jest właścicielem kaplicy, gdyż kwestia ta jest zarezerwowana do właściwości sądu powszechnego. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu przewlekłości postępowania, tut. organ drugiej instancji nie dopatrzył się w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu znamion naruszenia wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania. Prowadzone przez Starostę [...] postępowanie w przedmiotowej sprawie nie cechuje opieszałość, a upływ czasu między poszczególnymi czynnościami nie jest nadmierny lecz usprawiedliwiony ich charakterem. Nie zasługuje także na uwzględnienie, w ocenie organu, żądanie wyłączenia organu pierwszej instancji od załatwienia sprawy, z uwagi na brak dowodów świadczących o stronniczości pracowników organu, jak i niezaistnienie ustawowych przesłanek do takiego wyłączenia. Pismem z dnia 10 lutego reprezentowana przez adw. M. P. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, a także postanowienie pierwszoinstancyjne, domagając się ich uchylenia. Postanowieniom pełnomocnik zarzucił: naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, iż rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny kto jest właścicielem fragmentu kaplicy położonej na działce nr ewid. [...], w sytuacji, w której fakt, iż działka nr [...] należy do A. B., w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości i tym samym nie może budzić wątpliwości zagadnienie własności fragmentu kaplicy znajdującego się na działce nr ewid. [...], naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ administracyjny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] oraz prawomocnego zmieniającego go postanowienia Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] i tym samym prowadzenie postępowania w sposób wzruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik rozwinął zarzuty wskazując m.in., iż w ocenie strony skarżącej kwestia ustalenia właściciela obiektu budowlanego objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę nie nastręcza żadnych wątpliwości i nie wymaga przeprowadzenia uprzedniego postępowania przed sądem powszechnym. Działka o nr ewid. [...] położona w Z., na której to znajduje się fragment kaplicy użytkowanej przez Parafię Rzymskokatolicką pw. [...] w S. wchodzi w skład nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi KW o nr [...]. Treść wskazanej księgi wieczystej nie pozostawia przy tym wątpliwości w zakresie ustalenia osoby, do której należy wskazana nieruchomość, a osobą bez wątpienia jest skarżąca. W myśl jednoznacznej treści art. 48 k.c. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Przedmiotowa kaplica nie mieści się w definicji wyjątków od normy prawnej ustanowionej w treści art. 48 k.c. i w konsekwencji stanowi ona część składową gruntu. Zgodnie z kolei z treścią art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Mocodawczyni jest współwłaścicielką obiektu budowlanego - kaplicy w większościowym udziale w postaci co najmniej 80 %, gdyż obiekt ten znajduje się na należącej do niej działce o nr ewid. [...]. Skutkiem powyższego jest, zdaniem pełnomocnika, brak wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów pełnomocnik podkreślił, że wskazane wyżej postanowienia Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego przesądziły, iż Parafia nie posiada możliwości skutecznego zasiedzenia nieruchomości należącej do wnioskodawczyni. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że pozostaje ono w zgodzie z obowiązującym prawem i nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, iż stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Organ może poprzestać na przyjęciu pisemnego oświadczenia inwestora o tym, że jest właścicielem obiektu pod warunkiem, że nie budzi ono wątpliwości. Jednakowoż w niniejszej sprawie okoliczności jawią się odmiennie, dalece niejasno, a tym samym oświadczenie A. B., iż to ona jest właścicielką obiektu trafnie organy uznały za niewystarczające. Budynek kapliczki tylko w części bowiem położony jest na należącej do skarżącej działce nr [...], zaś w pozostałym zakresie na działkach nr [....] i [...], należących do wskazanej wyżej Parafii. Sprzeczne były też twierdzenia stron formułowane w trakcie postępowania. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawczyni kaplica stanowi jej własność podczas gdy zdaniem pełnomocnika Parafii, wyrażającego sprzeciw wobec zamiaru rozbiórki, to ona jest właścicielką obiektu. Nadto do organów wpłynęło pismo kilkudziesięciu mieszkańców oświadczających, iż to z ich składek fachowcy będący także okolicznymi mieszkańcami wybudowali obiekt. Sporny charakter prawa własności kaplicy jest notabene wbrew tezom pełnomocnika skarżącej jaskrawo widoczny nawet w samej treści skargi. Pełnomocnik bowiem określa A. B. bądź to jako właścicielkę kaplicy, bądź jako właścicielkę fragmentu kaplicy, bądź wreszcie jako współwłaścicielkę z udziałem co najmniej 80%. Kwestia własności obiektu, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na rozbiórkę niewątpliwie, będąc sporną, wymaga zatem rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny, stanowi bowiem zagadnienie wstępne, a tym samym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. właściwym było zawieszenie prowadzonego postępowania. Jak nadto trafnie podkreślił Wojewoda [...] nie jest rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyganie kwestii, który z ww. podmiotów istotnie jest właścicielem kaplicy, gdyż kwestia ta jest zarezerwowana do właściwości sądu powszechnego. Bez znaczenia prawnego pozostają w tej mierze zarzuty pełnomocnika skarżącej, iż organy nie wzięły pod uwagę faktu, że stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] oraz zmieniającego je postanowienia Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] Parafia, o której mowa powyżej, nabyła na własność przez zasiedzenie działki [...] i [...], nie zaś nieruchomość skarżącej nr [...] albowiem przyczyną zawieszenia postępowania nie są wątpliwości co do własności nieruchomości (co w świetle ww. postanowień jest klarowne) lecz niejasność co do prawa własności kaplicy, stanowiącej obiekt położony nie na działce skarżącej lecz w istocie na trzech działkach, jednej należącej do skarżącej i dwóch należących wskutek ww. zasiedzenia do Parafii. Zdaniem Sądu organ I instancji uprawniony był zatem do wydania postanowienia zawieszającego postępowanie, prawidłowo też Wojewoda [...] zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne utrzymał w mocy. Notabene Sąd zauważa w tym miejscu, że organ uprawniony był do zawieszenia postępowania także i z drugiego powodu, a to ze względu na fakt, iż równolegle toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności kaplicy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.