II SA/Gl 263/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...]r. nr [...] W dniu 20 lipca 2021 r. E. T. (dalej: Skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy R. (dalej: Wójt) o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia wskazując, iż strona jest uprawniona do świadczenia emerytalnego (decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r. o waloryzacji emerytury). Od tej decyzji odwołała się Skarżąca zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej: u.ś.r.) i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność córki Skarżącej powstała po 18 roku życia i w związku z tym Skarżącej jako jej opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Podkreśliło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z konstytucją. Dlatego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia na tej części przepisu art. 17 u.ś.r. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że Skarżąca ma przyznane prawo do emerytury. W konsekwencji tego ustalenia Kolegium powołując się na art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r uznało, że z uwagi na ten fakt stronie zgodnie z powołanym przepisem ustawy nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Powyższy wybór można zrealizować przez złożenie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504). Zgodnie z tym przepisem, prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W kontekście powyższych rozważań Kolegium wyjaśniło, że Skarżąca może ponownie złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu prawa do emerytury. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: WSA) złożyła Skarżąca zarzucając decyzji Kolegium - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez Skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną córką, - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) przez niepoinformowanie przez organ strony przed wdaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez Skarżącą emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W szerokim uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest bezspornym, iż Skarżąca w dniu 20 lipca 2021 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury, która była jej faktycznie wypłacana. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd podziela stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić w sprawie podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Takie stanowisko znajduje pełne uzasadnienie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38 /13, uznającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten bowiem w następstwie ww. wyroku TK we wskazanym zakresie utracił przymiot konstytucyjności i wobec tego kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie (analogicznie opiekunów osób niepełnosprawnych, których daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić) należy pominąć. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium dotyczącego wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Problem ten był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – zgodnie ze stanowiskiem skarżącej przedstawionym w skardze – wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W ocenie Sądu, w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem Sądu skoro w rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości 1322,65 zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1.971 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, iż Kolegium niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiło jedynie z tej przyczyny Skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) oraz 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20) dostrzegł trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Wobec powyższego, Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego, a nie za wyrównaniem różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwości wyboru świadczenia. Organy obu instancji nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia – umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium prawidłowo wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżącej przysługuje prawo wyboru świadczenia i zawieszenia emerytury ale ostatecznie wyjaśniło, że Skarżąca może ponownie złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu prawa do emerytury. Przyjmując takie stanowisko, Kolegium konsekwentnie oparło odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury przez Skarżącą. Z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania Skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów w ramach prowadzonego postępowania takie działanie było przedwczesne. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na fakt, że na organie administracji przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna lub niepodejmowaniem przez niego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. Ocena tego warunku wymaga zweryfikowania przez organ administracji obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką, nie ma ona takiej możliwości. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które nie przesądza kwestii ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (z pominięciem faktu pobierania emerytury) – w tym zwłaszcza uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o ustalenia w zakresie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym córką – i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą Skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając że organ I instancji nieprawidłowo, z pominięciem wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38 /13, odmówił wnioskowanego świadczenia Skarżącej opiekującej się niepełnosprawna córką w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b u.ś.r, a Kolegium na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wadliwie przyjęło, że sama okoliczność prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji spowodowało nieskorzystanie w sprawie z instrumentów prawnych umożliwiających Skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia przesłanek pozytywnych wymaganych w ustawie dla przyznania tego świadczenia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).