II SA/Gl 265/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. nakazał S. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej dla podłączenia kotła c.o. gazowego w mieszkaniu na poddaszu budynku przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że na wniosek B. M. przeprowadzono w tym mieszkaniu kontrolę instalacji gazowej obejmującą podłączenie kuchenki gazowej, pieca gazowego typu "Junkers" oraz centralnego ogrzewania gazowego. Ustalono m.in., że na ścianie wewnętrznej w przedpokoju został zainstalowany kocioł gazowy centralnego ogrzewania oraz wykonana została instalacja grzewcza wodna. Kocioł ten nie został podłączony do istniejącej w budynku instalacji gazowej i nie jest użytkowany, a tym samym instalacja grzewcza jest nieczynna. Dalej organ orzekający stwierdził, że od czasu zainstalowania przez [...] około [...] lat temu odrębnego licznika gazu dla celów lokalu na poddaszu, zajmowanego przez S. K., nie dokonano żadnych zmian w instalacji gazowej w pomieszczeniach na poddaszu. Zainstalowanie kotła gazowego c.o. uznać należy za rozpoczęcie robót budowlanych (wykonywanie instalacji gazowej), które wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którym S. K. nie dysponował. W dniu [...] r. wystąpił on do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego wewnętrznej instalacji gazowej, ale postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone do czasu zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zdaniem organu orzekającego wykonane na poddaszu roboty budowlane nie stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia ani też nie naruszają warunków technicznych. Dlatego też decyzja ta legalizuje te roboty według ich stanu do momentu jej wydania. W odwołaniu od tej decyzji B. M. zarzuciła, że wykonane roboty w zakresie instalacji grzewczej zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a do ich zakończenia pozostało jedynie "podłączenie jednej rurki", czego można dokonać w każdej chwili. Decyzja winna zatem orzekać o likwidacji wykonanych robót i doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Dalej wskazała, iż lokal na poddaszu nie spełnia warunków technicznych dla tego typu instalacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając prezentowane w niej stanowisko. Dodatkowo wskazał, że urządzenia gazowe zainstalowane i dopuszczone wcześniej do użytkowania przez gazownię, a ponadto utrzymane w należytym stanie, nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie ich legalności. Odnośnie instalacji grzewczej organ stwierdził, że skoro nie nastąpiło podłączenie urządzenia do instalacji gazowej budynku, to nie może być mowy o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, zaś zgoda współwłaściciela będzie potrzebna dopiero do przyłączenia urządzenia do wspólnej instalacji gazowej. W następstwie rozpoznania wniesionej przez B. M. skargi w/w decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 642/04. W wyroku tym Sąd stwierdził, że na wykonanie objętej postępowaniem instalacji gazowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Skoro inwestor takim pozwoleniem nie dysponował to należało przeprowadzić postępowanie zgodnie z treścią art. 50 i 51 Prawa budowlanego. O tym, że roboty nie są wykonywane nie może bowiem przesądzać okoliczność, że instalacja nie została uruchomiona i podłączona do już istniejącej w budynku instalacji gazowej. W konsekwencji polecił Sąd wydanie w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia opartego na treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego eliminującego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem Sądu inwestor powinien też wykazać zgodność przeprowadzonych robót z warunkami technicznymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, po przeprowadzeniu w dniu [...] r. ponownych oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. postanowieniem z dnia [...] r. wydanym m.in. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie objętych postępowaniem robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej dla podłączenia kotła gazowego centralnego ogrzewania i zobowiązał S. K. do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej tych robót oraz opinii technicznej co do zgodności wykonanej instalacji gazowej z przepisami techniczno- budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wraz z określeniem zakresu robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia tej instalacji do stanu zgodnego z przepisami, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności uzasadniających wyeliminowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Po przedłożeniu objętych w/w postanowieniem dokumentów organ I instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi S. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji gazowej w celu podłączenia pieca gazowego dwufunkcyjnego oraz na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania na poddaszu budynku przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji powołując się na wyniki przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin, opinię techniczną mgr inż. M. B. oraz treść i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego organ orzekający stwierdził, że objęte postępowaniem roboty budowlane dotyczące wewnętrznej instalacji gazowej stanowiącej urządzenie budowlane zostały wykonane prawidłowo i nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego legalizuje zatem te roboty i stanowi zakończenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Ewentualna kontynuacja robót zmierzająca do zakończenia inwestycji będzie zaś wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji B. M. uznała ją za "bulwersującą" i wydaną po przeprowadzeniu "stronniczego" postępowania, co jej zdaniem zostało już potwierdzone w wydanym w sprawie wyroku WSA w Gliwicach. Zarzucono w odwołaniu, że inwentaryzacja i opinia techniczna, na których to dowodach oparł się organ orzekający zostały sporządzone nierzetelnie, a nadto nie objęto nimi pionów wentylacji grawitacyjnej. Dokumenty te nie zostały jej też udostępnione. Nie wzięto także pod uwagę jej twierdzeń, że objęty postępowaniem piec gazowy c.o. był i jest wykorzystywany do ogrzewania pomieszczeń na strychu, o czym świadczy jej zdaniem zużycie gazu wskazywane przez licznik i "charakterystyczna praca pieca". Spaliny z tego pieca są przy tym odprowadzane do jej przewodu wentylacyjnego z łazienki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy podzielając ustalenia tego organu i ich ocenę prawną. Podkreślił, że inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] r. W świetle inwentaryzacji budowlanej wykonanej przez inż. J. P. oraz opinii technicznej autorstwa mgr inż. M. B., posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane, zasadne jest też ustalenie, że instalacja gazowa została wykonana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi a jej stan nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie ma zatem konieczności wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych w celu ich legalizacji. Zdaniem organu odwoławczego w ponownym postępowaniu zrealizowane zostały też wytyczne Sądu zawarte w powoływanym przez odwołującą się wyroku. W świetle licznych opinii i oględzin nie został też potwierdzony fakt użytkowania pieca c.o. i jego podłączenie do komina spalinowego. Nie mogą przesądzać o tym wskazania licznika gazu, gdy w mieszkaniu na strychu gaz jest wykorzystywany do kuchenki w kuchni, a mieszkanie nie posiada innego ogrzewania. Stwierdził też organ odwoławczy, że w kwestii wykorzystywania i przeróbek przewodów kominowych i wentylacyjnych toczy się odrębne postępowanie. W skardze do sądu administracyjnego B. M. podtrzymała w ogólnym zarysie zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu uznając, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza jej interes prawny, gdyż sankcjonuje użytkowanie instalacji gazowej w pomieszczeniach do tego nie przystosowanych, co stwarza zagrożenie dla jej rodziny i mienia. Podniosła, że S. K. był informowany o oględzinach instalacji gazowej i dlatego ustalenia podczas nich poczynione co do odłączenia pieca c.o. od przewodu gazowego nie mogą być miarodajne. Nie ustalono też czy zakończenie przewodu gazowego korkiem stanowi wystarczające wyeliminowanie niebezpieczeństwa związanego z wykonaniem tej instalacji. Nie wyjaśniono też czy istnieje możliwość dokonania szybkiego podłączenia pieca c.o. do instalacji gazowej i w konsekwencji jego bezprawnego użytkowania, na co wskazywałoby wysokie zużycie gazu w sezonach grzewczych. Jej zdaniem prawidłowość wykonania instalacji gazowej oraz ustalenia, że nie stanowi ona zagrożenia dla bezpieczeństwa powinien dokonać biegły powołany z urzędu a nie wydający ocenę na zlecenie inwestora. Zarzuciła, że pomieszczenia w których wykonano instalację gazową nie spełniają wymagań warunków technicznych oraz iż piec gazowy podłączono do pionu wentylacyjnego z pomieszczeń użytkowanych przez jej rodzinę na parterze. Dlatego też nie można rozpatrywać niniejszej sprawy jako odrębnej od sprawy nieprawidłowego wykorzystywania przewodów wentylacyjnych i kominowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że organy nadzoru nie są uprawnione do dokonywania oględzin bez wcześniejszego zawiadomienia stron o ich terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie może albowiem została wydana zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Nie oznacza to jednak, że wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że niezrozumiałe są zarzuty skarżącej w części poddającej w wątpliwość przydatność do użytkowania pomieszczeń na poddaszu budynku – z punktu widzenia obowiązujących warunków technicznych, w sytuacji gdy zostały one wykonane jeszcze przez jej poprzednika prawnego i za ewentualne nieprawidłowości w tym względzie odpowiadałaby również skarżąca jako współwłaścicielka budynku. Nadto skoro zarzuty w tym przedmiocie skarżąca zgłaszała już w piśmie z dnia [...] r. (karta 1 akt administracyjnych) to należy przyjąć, że zostały one rozstrzygnięte prawomocną decyzją organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] (karta 3 tych akt). Już wówczas istniała też instalacja gazowa w kuchni i łazience na poddaszu. Gdyby zaś chodziło skarżącej o spełnienie warunków technicznych przez pomieszczenie, w którym został zamontowany na poddaszu wielofunkcyjny piec gazowy, to zagadnienie to zostało pozytywnie rozstrzygnięte w projekcie podłączenia tego pieca do istniejącej instalacji gazowej, autorstwa inż. J. P., którego kserokopia jest dołączona do akt organu I instancji, na który powołano się w odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego zasadnie przedmiot obecnego postępowania został ograniczony do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącej już instalacji gazowej w celu podłączenia pieca gazowego dwufunkcyjnego oraz wykonania instalacji centralnego ogrzewania w lokalu na poddaszu. Roboty te jak to przesądzono w wydanym w tej sprawie a omówionym wyżej wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 642/04, którym Sąd rozpoznający niniejszą skargę jest związany na zasadzie art. 153 ustawy p.p.s.a., wymagały pozwolenia na budowę. Skoro S. K. takim pozwoleniem nie dysponował, a roboty te nie polegały na budowie, to sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który to tryb został przez organy orzekające zastosowany. Gdyby przyjąć ustalenia organów obu instancji, to również zdaniem Sądu postępowanie mogłoby się zakończyć zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. Zdaniem Sądu ustalenia te budzą jednak wątpliwości co do tego czy istotnie rozbudowana instalacja gazowa nie jest użytkowana. W sytuacji konsekwentnych i odmiennych w tym względzie w toku całego postępowania twierdzeń skarżącej kwestia ta wymagała głębszej analizy i dalszych ustaleń, których z naruszeniem treści art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa nie poczyniono. Nie jest zdaniem Sądu wystarczające w tym przedmiocie lakoniczne stwierdzenie zawarte zarówno w opinii technicznej mgr inż. M. B. jak i w protokole oględzin z dnia [...] r., że piec gazowy nie jest podłączony ani do instalacji gazowej ani do przewodu spalinowego (kominowego), w sytuacji gdy nie zbadano (a w szczególności nie wynika to z akt sprawy) i nie przeanalizowano innych okoliczności mogących wskazywać na faktyczną bezproblemową możliwość uruchomienia tego pieca i podjęcia jego użytkowania w dowolnym czasie. Właściwie na to zwracała konsekwentnie uwagę skarżąca. Należało w tym aspekcie wyjaśnić i uczyni to organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy wygląd ściany przedpokoju, za którą znajduje się przygotowany do podłączenia pieca komin nie wskazuje, że piec ten jest do tego komina podłączony i użytkowany. O tym świadczyć też może ewentualnie wygląd nierdzewnego wkładu kominowego, przygotowanego dla obsługi tego pieca. Istotne znaczenie może też mieć okoliczność jakich czynności należy dokonać aby podłączyć piec do instalacji gazowej oraz czy są one pracochłonne, kosztowne oraz czy mogą być wykonane tylko przez osobę posiadającą specjalne w tym względzie przygotowanie. Okoliczności te mogą mieć wpływ na ocenę twierdzeń skarżącej, że piec nie jest użytkowany i jest odłączony od instalacji gazowej jedynie w okresie wyznaczonych przez organy orzekające oględzin. Wyjaśni je organ orzekający przez przeprowadzenie oględzin uzupełniających, a w razie potrzeby przez dopuszczenie w tym względzie dowodu z uzupełniającej ekspertyzy technicznej biegłego. Sprawa powinna być bowiem tak wyjaśniona i rozstrzygnięta aby uniemożliwiała stronom obejście obowiązujących przepisów prawa. Gdyby się bowiem okazało, ze objęty postępowaniem piec gazowy jest użytkowany lub też może być bez specjalnych utrudnień i nakładów w każdym czasie uruchomiony to rozpoznanie sprawy wymagałoby zdaniem Sądu jej dodatkowego wyjaśnienia i rozważenia w trzech aspektach. Po pierwsze, należałoby wyjaśnić czy jego użytkowanie mogłoby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Po drugie, czy jego wykonanie i podłączenie do instalacji gazowej i przewodu spalinowego byłoby zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Okoliczności te nie wynikają bowiem zdaniem Sądu w dostateczny sposób z opinii technicznej mgr inż. M. B. z dnia [...] r., w której rozdzielnie traktuje się piec gazowy c.o. – c.w. i instalację gazu, zaś stwierdzenie o braku zagrożenia oraz o zgodności wykonania z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi odnosi się jedynie do "instalacji gazowej". Wówczas też przy wyjaśnieniu tej kwestii konieczne byłoby też przesądzenie (w tej sprawie, względnie w odrębnej ale przed wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie) czy przewód spalinowy dla tego pieca nie został wykonany z naruszeniem interesu skarżącej jako współwłaścicielki budynku przez pozbawienie jej możliwości korzystania z przewodu kominowego lub wentylacyjnego wykorzystywanego wcześniej dla obsługi jej pomieszczeń lub zainstalowanych w nich urządzeń. Wtedy bowiem, i stanowiłoby to trzeci wymagający wyjaśnienia aspekt sprawy, legalizacja wykonanych robót budowlanych wymagałaby m.in. rozstrzygnięcia sprawy cywilnej w zakresie korzystania przez strony z przedmiotu współwłasności, a to w sytuacji istniejącego między nimi sporu. Przed pozytywnym jego rozstrzygnięciem na rzecz inwestora w grę mogłoby wchodzić zatem albo wydanie nakazu rozbiórki spornego pieca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub też wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a to w sytuacji gdyby jednocześnie zostało ustalone, że piec jest użytkowany lub może być w każdym czasie uruchomiony. Ewentualnie mogłaby być rozważona w takim wypadku na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót uniemożliwiających uruchomienie pieca. To ostatnie rozwiązanie wydaje się jednak najmniej celowym gdy zdjęcie pieca nie powinno się wiązać z poniesieniem przez S. K. większych kosztów, a jednocześnie wykluczałoby podejrzenie o jego bezprawne użytkowanie. W aspekcie korzystania z przedmiotu współwłasności należałoby rozważyć sprawę (bez odsyłania stron na drogę postępowania cywilnego) również w sytuacji gdyby się okazało, że przewód spalinowy dla pieca nie został wykonany z naruszeniem interesu skarżącej oraz że jego wykonanie i użytkowanie wraz z piecem c.o. – c.w. na poddaszu budynku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz nie stwarza zagrożenia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Istotne znaczenie miałaby wówczas zadaniem Sądu okoliczność czy doszło między współwłaścicielami budynku do jego podziału do użytkowania, a jeżeli tak to czy w ramach zgody na korzystanie z wydzielonej części budynku nie mieści się również zgoda na rozbudowę instalacji gazowej w zakresie w jakim nie koliduje to z korzystaniem i współposiadaniem rzeczy wspólnej przez skarżącą. W takim wypadku nie byłaby bowiem zdaniem Sądu wykluczona możliwość dokończenia instalacji centralnego ogrzewania i dopuszczenia jej do użytkowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nawet bez zgody skarżącej. Zdaniem Sądu zakończenie postępowania w sprawie przez wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych będzie zasadne jedynie wówczas, gdy oprócz wykluczenia okoliczności o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostanie ustalone, że piec nie tylko nie jest użytkowany ale i nie może być w dowolnym czasie uruchomiony. To zaś jak wyżej podniesiono nie zostało w dotychczasowym postępowaniu wykazane. Wtedy też należałoby podzielić stanowisko organów orzekających, że poza niniejszą sprawą pozostawała sprawa dotycząca wykorzystania przewodu kominowego, w którym został zainstalowany przewód spalinowy do spornego pieca. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. W odniesieniu do zarzutów skargi należy nadto podnieść, że obowiązujące przepisy nie wykluczają dopuszczenia dowodu z ekspertyzy lub opinii technicznej (budowlanej) wykonanej na zlecenie strony a nie organu orzekającego. Dokumenty takie jak każdy inny dowód podlegają przy tym ocenie organów orzekających. Ewentualnie ich miarodajność może podważyć również strona przeciwna czego zdaniem Sądu skarżąca jednak nie uczyniła. W szczególności brak jest podstaw do zakwestionowania opinii mgr inż. M. B. w części mówiącej o braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia rozgałęzieniem instalacji gazowej zakończonej korkiem. W zależności od poczynionych ustaleń, zgodnie z przedstawionymi wyżej wytycznymi, ekspertyza ta może jednak wymagać stosownego uzupełnienia.