II SA/Gl 265/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu C. M. (M.) od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 stycznia 2025 r. nr WINB-WOA.7721.396.2024.KC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem złożonym dnia 22 stycznia 2025 r. C. M. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB) z dnia 8 stycznia 2025 r. nr WINB-WOA.7721.396.2024.KC w przedmiocie umorzenia postępowania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. Skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) o "przeprowadzenie czynności kontrolnych dotyczących legalności budowy budynku przy ul. [...] w J. i rozbudowy tego budynku" (dz. nr [...]). W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 kwietnia 2021 r. właściciel G. D. oświadczył, że budynek powstał ok. 1960 roku, nie dysponuje projektem budowlanym tego budynku, przedstawił natomiast projekt budowlany stanowiący załącznik do zgłoszenia rozbudowy budynku o taras w poziomie parteru, zrealizowany na podstawie zgłoszenia z dnia 18 marca 2019 r. nr [...] oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy z dna 7 lutego 2020 r. przyjęte bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Organ stwierdził, że lokalizacja tarasu, jego konstrukcja i wymiary (długość, szerokość i wysokość) są zgodne z zatwierdzoną dokumentacją projektową. W odpowiedzi na zapytanie PINB, Burmistrz P. poinformował, że w zasobach archiwalnych z lat 1950 - 1970 brak jest dokumentacji w przedmiocie pozwolenia na budowę dla ww. budynku mieszkalnego, rejestry z tego okresu są niekompletne, natomiast Starosta [...] poinformował, że najstarsze posiadane rejestry pochodzą z 1962 roku, a w latach 1962-1964 nie odnotowano wpływu wniosku w sprawie pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia dotyczących ww. budynku. W dniu 30 kwietnia 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne uzupełniające. W związku z posiadaną przez organ dokumentacją rozbudowy budynku przez dobudowę bliźniaka (B. M. i obecnie Skarżącego), zatwierdzoną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w P. nr [...] z dnia 13 lipca 1988 r., przedstawiającą również budynek objęty niniejszym postępowaniem, PINB dokonaj jej analizy i stwierdził, że budynek jest z nią zgodny m.in. w zakresie spadku dachu, lokalizacji pokoju nad wejściem głównym do budynku, układu okien i drzwi, ustalił też, że odległość budynku od płotu rozgraniczającego dz. nr [...] i [...] wynosi 3,35 m, nie było możliwości sprawdzenia odległości budynku od granicy z dz. nr [...] z uwagi na brak widocznych kamieni granicznych. Przy tych ustaleniach, PINB decyzją Nr [...] z dnia 14 maja 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie, argumentując, że z uwagi na niekompletność rejestrów z lat 60. nie można domniemywać, że budowa budynku została zrealizowana samowolnie, właściciel dopełnił formalności w zakresie rozbudowy, a czynności kontrolne potwierdziły zgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, ŚWINB decyzją z dnia 18 października 2021 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego ŚWINB zlecił uzupełnienie postępowania dowodowego - oględzin tarasu w zakresie dokładnego określenia jego odległości od granicy z działką sąsiednią oraz wykonanie dokumentacji fotograficznej. Z protokołu z z dnia 5 sierpnia 2021 r. wynika, że taras znajduje się w odległości 1,42 m - 1,52 m od granicy z działką sąsiednią. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie PINB, że nie można domniemywać samowoli budowlanej obiektu zrealizowanego na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w sytuacji, w której nie sposób odnaleźć archiwalnej dokumentacji budowlanej, natomiast co do rozbudowy Inwestor dopełnił formalności w organie administracji architektoniczno-budowlanej oraz w organie nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję ŚWINB z dnia 18 października 2021 r. znak [...], wyrokiem z dnia 23 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 466/23, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia 14 maja 2021 r. Sąd zwrócił uwagę, że organy skupiły się na kwestii braku dokumentacji z lat 60., która nie może rodzić domniemania samowoli budowlanej oraz na kwestii legalnej rozbudowy budynku o taras. Nie rozpoznały jednak sprawy kompleksowo, pomimo że wniosek o wszczęcie postępowania zarzucał szereg nieprawidłowości. Tak bliskie usytuowanie budynków oraz tarasu (od budynku sąsiedniego) rodziło u skarżącego wiele wątpliwości dotyczących jego praw właścicielskich. Szeroko wypowiadał się o tym w toku postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, iż należało dokonać dodatkowych ustaleń w kontekście bezpieczeństwa pożarowego w świetle treści § 207 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm., dalej: rozporządzenie). Niezbędne stało więc ustalenie czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 516/13, zgodnie z którym, przepisy ww. rozporządzenia, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Sąd wskazał również, że przepisy sprzed 1995 r. nie zawierały wymogu, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 Pr. bud., nakładającym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej i projektowej. W sytuacji, gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Choć pozwolenia na budowę obiektu nie odnaleziono, nie oznacza to, że takiego pozwolenia nie wydano (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1465/20). Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 31 października 2024 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu PINB przywołał ustalenia w zakresie zmian gruntowych, z których wynika, że działka nr [...] uległa podziałowi - powstały działki [...] i [...] (która po scaleniu z inną działką przekształciła się w dz. nr [...]). Następnie organ wskazał, iż zgodnie z § 217 ust. 2 rozporządzenia, klasa odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych, powinna wynosić co najmniej - REI 60, natomiast zgodnie § 213, do obiektów zwolnionych z wymagań z zakresu klasy odporności pożarowej należą m.in.: budynki do trzech kondygnacji nadziemnych mieszkalne, jednorodzinne, zagrodowe oraz rekreacji indywidualnej, a także o kubaturze brutto do 1000 m3 przeznaczone do wykonywania zawodu lub działalności usługowej i handlowej, także z częścią mieszkalną. Wyjaśnił, iż w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej nie zachodzi konieczność ustalenia klasy odporności pożarowej budynku i zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego ani ze względu na wielkość dopuszczalnej strefy pożarowej, ani ze względu na usytuowania budynków względem siebie, konieczne jest jednak zgodnie z § 217 ust. 2 zastosowanie między segmentami jednorodzinnych budynków ZL IV bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych ściany oddzielającej o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 60. Ma to być ściana oddzielająca, a nie ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Taka ściana nie musi spełniać rygorystycznych wymagań dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego określonych w § 232 i 235 rozporządzenia. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, PINB stwierdził, że ściana oddzielająca oba segmenty jednorodzinnych budynków (budynki do trzech kondygnacji nadziemnych) spełnia wymagania § 217 ust. 2 rozporządzenia. W kwestii usytuowania tarasu wskazał, że został on zrealizowany w oparciu o zatwierdzony projekt (załącznik do zgłoszenia nr [...] z dnia 18 marca 2019 r.), sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, a zgodnie z zapisem w projekcie a inwestycja spełnia wymagania § 12 ust. 1, § 13 ust. 1 rozporządzenia w zakresie odległości od sąsiednich działek budowlanych, obszaru przesłaniania, jak również wymagania przeciwpożarowe, z zabezpieczeniem elementów drewnianych środkami ognioochronnymi. Stwierdził dalej, że inwestycja zrealizowana została zgodnie z zatwierdzonym projektem, w zakresie lokalizacji tarasu oraz schodów wejściowych na taras, ich konstrukcji i wymiarów (długość, szerokość i wysokość), co zostało dwukrotnie potwierdzone podczas czynności kontrolnych, ponadto Inwestor przedstawił zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 7 lutego 2020 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Wyjaśnił też, że § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia, do którego odsyła § 207 ust. 2, odnosi się do granicznych wymiarów schodów stałych w budynkach o różnym przeznaczeniu m.in. mieszkalnych, nie do schodów tarasowych, nadto do przedmiotowego budynku nie znajdzie również zastosowania zapis mówiący o użytkowanych budynkach istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Końcowo wskazał, iż zgodnie z pkt 3.1 projektu architektoniczno-budowlanego, wykonanie tarasu w poziomie parteru nie ingeruje w konstrukcję budynku. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący podniósł, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, organ nadal nie ustalił stanu faktycznego zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Wskazał, iż w sprawie należało dokonać dodatkowych ustaleń w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w świetle § 207 ust. 1 rozporządzenia oraz ustalenia czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe i ewentualnie doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania. W ocenie Skarżącego, organ nie dokonał rzetelnej kontroli i wykonania dokumentacji fotograficznej spadku dachu, pomiaru odległości okien do granicy - strona wschodnia, dokładnego pomiaru odległości, o których mowa w postanowieniu ŚIWNB z dnia 20 lipca 2021 r. Zdaniem Skarżącego rozbudowa budynku o taras bez pozwolenia na budowę jest niezgodna z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto Skarżący zwrócił uwagę na: brak merytorycznego opisu przedmiotowego budynku, wprowadzenie organu odwoławczego w błąd m.in. co do spadku dachu, niewykonanie czynności wskazanych w piśmie z dnia 19 listopada 2020 r., brak możliwości zapoznania się przez Skarżącego z całością dokumentacji, wypowiedzenia się w sprawie i wniesienia uwag do protokołu, brak projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, który prawdopodobnie istnieje, dokonanie rozbudowy budynku o taras w odległości mniejszej niż 1,5 m do ściany budynku należącego do Skarżącego przy braku możliwości wniesienia uwag, dokonanie rozbudowy budynku poprzez nadbudowę pokoju nad wejściem głównym w latach 90. bez pozwolenia na budowę, niezgodne z prawdą oświadczenia do protokołu właściciela budynku, nieprawdziwe informacje podane przez projektanta do projektu, brak umowy użyczenia części gruntu pod budowę tarasu, brak decyzji PINB w sprawie przebudowy budynku. W odwołaniu Skarżący wskazał również na zachodzącą w sprawie przewlekłość postępowania. Skarżący podkreślił, iż żąda doprowadzenia dokonanej - bez wymaganego pozwolenia na budowę - rozbudowy budynku przez dobudowę tarasu, w odległości mniejszej niż 1,5 m do ścian należącego do niego budynku i około 2 m od okna kuchni na parterze, do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z § 207 ust. 2 i § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Podkreślił też naruszenie art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania Skarżący przedstawił argumentację na poparcie wskazanych naruszeń. Decyzją z dnia 8 stycznia 2025 r. znak WINB-WOA.7721.396.2024.KC, ŚWINB w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania. Następnie w powołaniu na słownik języka polskiego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż taras zapewnia użytkową obsługę budynku mieszkalnego, nie jest samodzielną od budynku, odrębną konstrukcją, zatem jego wykonanie należy kwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Ustalił, iż zgodnie z projektem budowlanym rozbudowy budynku, odległość tarasu do budynku przy ul. [...] wynosi 1,43 m, a podczas czynności kontrolnych ustalono, że taras jest zlokalizowany w odległości 1,42 m - 1,52 m od granicy z działką sąsiednią, zatem zgodnie z projektem budowlanym. Wskazał, iż budynki przy ul. [...] i [...] są budynkami w zabudowie bliźniaczej, zatem nie można wywodzić na podstawie § 12 ust. 6 ust. 1 rozporządzenia, zakazu zabudowy tarasu w granicy bądź w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy. W kwestii legalności budynku ponownie wskazał, że z uwagi na niekompletność rejestrów trudno domniemywać samowolę budowlaną. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę na związanie wyrokiem tut. Sądu z dnia 23 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 466/23. Zdaniem organu odwoławczego, PINB wbrew zaleceniom zawartym w ww. wyroku "nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, które dałoby jednoznaczną odpowiedź czy na gruncie rozpatrywanej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych", konieczne jest "poczynienie przez PINB dodatkowych ustaleń w kontekście bezpieczeństwa pożarowego w świetle treści § 207 ust. 2 rozporządzenia", "ustalenie, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania". Kwestie te zdaniem ŚWINB muszą zostać wyjaśnione przez organ powiatowy, PINB powinien przeprowadzić ponowne oględziny, "podczas których dokona niezbędnych ustaleń", a w razie uzasadnionych wątpliwości co do wykonanych robót "może ewentualnie sięgać po dowód z ekspertyzy technicznej". Organ odwoławczy ocenił, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu 10 stycznia 2025 r. W treści złożonego w ustawowym terminie sprzeciwu od ww. decyzji, Skarżący podkreślił, że organy w ramach ustalenia stanu faktycznego nie wspomniały o pismach Skarżącego: z dnia 26 maja 2024 r., ponagleniu z dnia 20 września 2024 r., skardze z dnia 27 września 2024 r., wniosku z dnia 3 października 2024 r., co zdaniem Skarżącego "daje podstawy do wniesienia sprzeciwu od decyzji". Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł zarzuty naruszenia art. 6-13, art. 24, art. 35 § 1, 2, 3, art. 36, art. 37, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. przez brak dokonania pomiaru odległości okna kuchni do powstałego tarasu, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 81b, art. 84, art. 84a ust. 1 pkt 1, art. 93 Pr. bud., § 272 ust. 3, § 12 rozporządzenia przez nieuwzględnienie wniosków Skarżącego, pism, dowodów, przewlekłość postępowania, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, niezastosowanie przepisów zgodnie z prawem, nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W ramach zauważonych uchybień Skarżący wskazał na pominięcie przez organy aktu notarialnego z dnia [...] r., z którego wynika, że przedmiotowy budynek powstał na podstawie zezwolenia Wydziału Budownictwa-Urbanistyki i Architektury w P. z dnia 15 stycznia 1966 r., ponadto w 1966 r. prowadzono już pełną archiwizację dla Sołectwa J., co błędnie ustaliły organy orzekające w sprawie. Zdaniem Skarżącego uzasadnienia decyzji są niezrozumiałe i niespójne. Skarżący przywołał przykłady rozbieżności w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji, w tym decyzji uchylonych na mocy wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 466/23. Podkreślił, że przedmiotowy budynek został dwukrotnie rozbudowany i raz przebudowany bez pozwolenia na budowę, mimo to nie zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Dalej Skarżący odniósł się do ustaleń w zakresie powierzchni tarasu podnosząc, że została ustalona nieprawidłowo, nadto zdaniem Skarżącego budynek ten nie jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej. Przywołał również stanowisko przedstawione na etapie wniesionego odwołania. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji Skarżący zwrócił uwagę, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wskazał: jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, nie określił także wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów, nie ustalił stanu faktycznego przedmiotu sprawy od 2018 roku, nadal na żądanie strony nie uzupełnił materiału dowodowego oraz nie zlecił tego postępowania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Decyzją kasacyjną podlegającą kontroli w niniejszej sprawie stała się wskazana na wstępie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2025 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może natomiast weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności stron postępowania, które sprzeciwu nie wniosły. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22 sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również, co należy wyraźnie podkreślić, w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ocenił, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował kompetencje kasatoryjne i uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Nie sposób bowiem przyjąć, aby postępowanie wyjaśniające w ogóle nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, czy też zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź by w sprawie nie zostały ustalone istotne okoliczności faktyczne niezbędne do zastosowania prawa materialnego. Mianowicie, należy zwrócić uwagę, iż podstawową kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie była "legalność budowy i rozbudowy budynku mieszkalnego" na działce nr [...]. W takim też zakresie organ pierwszej instancji wszczął przedmiotowe postępowanie. Organ pierwszej instancji w przedmiocie prowadzonego postępowania - "legalności budowy przedmiotowego budynku" stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, podjął czynności zmierzające do pozyskania dokumentacji w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, zwrócił się do organów celem ustalenia czy w ich zasobach znajduje się stosowna dokumentacja z tego okresu, wobec ustalenia że zasoby z lat 60. są niekompletne stwierdził brak podstaw do domniemania samowoli budowlanej. Ponadto dokonał analizy dokumentacji dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, zatwierdzonej decyzją z dnia 13 lipca 1988 r. oraz sprawdzenia zgodności budowy z ww. dokumentacją, która obejmowała również przedmiotowy budynek przedstawiając wyniki tej analizy w uzasadnieniu decyzji. Podobnie w przedmiocie "legalności rozbudowy budynku o taras w poziomie parteru" organ pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów ustawy Prawo budowalne, przeprowadził czynności kontrolne, ustalił, że rozbudowa nastąpiła na podstawie dokumentacji projektowej przedłożonej do zgłoszenia z dnia 18 marca 2019 r., w toku czynności kontrolnych organ stwierdził, że lokalizacja tarasu, konstrukcja i wymiary zgodne są z dokumentacją projektową, dokumentacja projektowa została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, ustalił też iż zgodnie z projektem inwestycja spełnia wymagania § 12 ust.1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia - w zakresie odległości od sąsiednich działek budowlanych, w zakresie obszaru przesłaniania, jak również spełnia wymagania przeciwpożarowe, a Inwestor w dniu 7 lutego 2020 r. zawiadomił organ o zakończeniu budowy, które to zawiadomienie przyjęto bez sprzeciwu. Wypełniając natomiast wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 466/23 organ pierwszej instancji przeprowadził analizę § 217 ust. 2, § 213 oraz § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dokonał ustaleń co do obiektów zwolnionych z wymagań z zakresu klasy odporności pożarowej, stwierdzając, że elementy tych budynków nie muszą spełniać wymagań dotyczących klasy odporności ogniowej określonej w § 216 ww. rozporządzenia, a następnie zakwalifikował przedmiotowy budynek do grupy obiektów zwolnionych z tych wymagań, stwierdził wynikający z rozporządzenia § 217 ust. 2 obowiązek zastosowania ściany oddzielającej o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 60, która nie musi spełniać wymagań określonych w § 232 i § 235 rozporządzenia, stwierdził, że ściana oddzielająca budynki jednorodzinne w rozpoznawanej sprawie spełnia wymagania § 217 ust. 2, odniósł się również do kwestii zastosowania w sprawie § 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Powyższe ustalenia doprowadziły organ pierwszej instancji do stwierdzenia braku nieprawidłowości inwestycji z obowiązującymi przepisami (str. 4-5 uzasadnienia decyzji). W toku postępowania odwoławczego, ŚWINB wypowiedział się w tak określonym przedmiocie tego postępowania. Po dokonaniu analizy projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku w odniesieniu do odległości tarasu od budynku na nieruchomości sąsiedniej oraz analizy wyników czynności kontrolnych stwierdził, że taras został posadowiony zgodnie z projektem, nadto ocenił, że § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi zakazu budowy tarasu w granicy działki bądź w odległości 1,5 m od granicy w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. ŚWINB podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie oceny legalności budowy przedmiotowego budynku wskazując na brak obowiązku spoczywającego na właścicielach obiektów wybudowanych przed 1995 r. przechowywania dokumentów związanych z budową (str. 12-13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Jak wynika z powyższego organ odwoławczy dokonał oceny w kwestii legalności budowy i rozbudowy przedmiotowego budynku. Jako przyczynę uchylenia decyzji PINB, organ odwoławczy wskazał jedynie, że "organ powiatowy wbrew zaleceniom zawartym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 466/23 nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, które dałoby jednoznaczną odpowiedź czy na gruncie rozpatrywanej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Należy więc podkreślić, w ślad za ww. wyrokiem, że koniecznym jest poczynienie przez PINB dodatkowych ustaleń w kontekście bezpieczeństwa pożarowego w świetle treści § 207 ust. 2 rozporządzenia. Niezbędne jest zatem ustalenie czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania" (str. 16 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Tymczasem, jak wynika z przywołanego wyżej uzasadnienia organu pierwszej instancji, PINB wypełniając wytyczne zawarte w wyroku tut. Sądu sygn. II SA/Gl 466/23, dokonał analizy przepisów przeciwpożarowych, że szczególnym uwzględnieniem § 207 ust. 2 wskazanego w uzasadnieniu ww. wyroku, zgodnie ze wskazaniem Sądu dokonał oceny bezpieczeństwa pożarowego względem budynku istniejącego, a następnie ocenił, że obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe. Na aktualnym etapie postępowania - rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, ocena ta nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd bada bowiem jedynie zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i w tym zakresie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchylając decyzję PINB, nie wskazał nawet jakie "postępowanie uzupełniające" zostało przez organ pierwszej instancji pominięte, czy też jakie "dodatkowe ustalenia" w kontekście bezpieczeństwa pożarowego w świetle § 207 ust. 2 warunków technicznych, powinny zostać dokonane przez organ pierwszej instancji (str. 16 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wskazał jedynie, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien przeprowadzić ponowne oględziny (str. 17 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak na jakie ustalenia istotne dla rozstrzygnięcia, miałoby zostać skierowane przeprowadzenie wskazanego dowodu. Ewentualne dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów mogło niewątpliwie nastąpić przed organem drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie nie można pominąć, iż organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek analizy przepisów przeciwpożarowych, pomimo spoczywającego na organach odwoławczych obowiązku rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Argumentacja organu odwoławczego nie stanowiła zatem uzasadnionej podstawy dla rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy wytycznych, a do ich wyjaśnienia nie mogło dojść w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a. Sąd nie znalazł zatem uzasadnienia do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie wskazał także przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone. Należy pamiętać, że uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wymaga zarówno stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania jak również ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie wypełnił tego wymogu. Odnotowania również wymaga, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowanej w art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 800/21). W kontekście natomiast stanowiska skargi Sąd ponownie sygnalizuje, że w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu Sąd nie odnosi się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Kwestia podnoszonej w skardze przewlekłości w rozpoznaniu sprawy przez organ pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, obejmuje bowiem zagadnienie ewentualnej bezczynności lub przewlekłości, zatem odrębną ścieżkę administracyjną. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy powinien uwzględnić, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.