II SA/Gl 267/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik skarżącej "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W., skierowanym do Urzędu Miejskiego w B., dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji bezprzewodowej stacji transmisyjnej [...] na dachu budynku przy ul. [...] w B. (działka nr [...]). Jako podstawę prawną wskazano w zgłoszeniu przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). Wskazano także, że w skład stacji wejdzie rurowy maszt antenowy z zastrzałami o wysokości 8m wraz z zespołem anten radiolinii oraz szafa telekomunikacyjna. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Prezydent Miasta B. powołując się na art. 3 pkt 3, art. 5 ust. 1 pkt 1a i 1c oraz na art. 30 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw do powyższego zgłoszenia i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na zakres robót związanych z instalacją przedmiotowej stacji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wykonanie robót wiąże się z podmurowaniem ścian klatki schodowej, wykonaniem żelbetowej belki o długości 12m na zewnętrznym murze budynku na wysokości ok. 15m i montażem masztu stalowego o wysokości 8m wraz z zastrzałami. W ocenie organu nastąpi zatem przebudowa części obiektu. Ustawienie masztu traktować natomiast należy jako nadbudowę obiektu, która nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ dodatkowo wskazał, że realizacja robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa w trakcie montażu stacji, co stanowi podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu wymagane jest wcześniejsze uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaznaczono ponadto, że w przedmiotowej sprawie złożono w [...] r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone na wniosek inwestora. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolne uznanie, że zgłoszone roboty wymagają pozwolenia na budowę; art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu dowodów, na których oparto ustalenie, iż zgłaszane roboty stanowią przebudowę oraz nadbudowę i dlaczego nie uwzględniono w tym zakresie dokumentacji technicznej; art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie środka nieproporcjonalnego do celu. Zarzucono także naruszenie norm prawa materialnego: art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie; art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że instalacja urządzeń nie została objęta tymi przepisami; art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie w stosunku do robót, które nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia; art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez zastosowanie i błędne uznanie, iż zgłaszane roboty stanowią przebudowę; art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że zgłoszona inwestycja jest nadbudową. W obszernym uzasadnieniu odwołano się m.in. do szeregu wydanych w dniu [...] r. decyzji Wojewody [...] w innych postępowaniach, w których to decyzjach organ ten zajął stanowisko, że podobne do wnioskowanych w niniejszej sprawie roboty są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w tej części umorzył postępowanie oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie faktu, że planowana inwestycja wiąże się z nadbudową istniejącego budynku. Wskazał ponadto, że planowane roboty nie mieszczą się w pojęciu remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynikał z przepisów prawa, co spowodowało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części nakładającej na inwestora ten obowiązek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez oparcie całości rozstrzygnięcia na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa podczas, gdy rozstrzygnięcie w części obejmującej utrzymanie wniesionego sprzeciwu nie mieści się w dyspozycji tego przepisu oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dwóch wykluczających się przepisach prawa materialnego. Ponadto zarzucono w skardze naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 3 pkt 6 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, art. 7 i 77 kpa, art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 2 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skarżąca zasadniczo powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację tak co do kwalifikacji inwestycji jako zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, jak i co do braku przesłanek do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Na poparcie swoich argumentów powołała się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Uzasadniając natomiast zarzut rażącego naruszenia prawa skarżąca wskazała, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie stanowi podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w ocenie skarżącej wskazanie w podstawie decyzji dwóch wzajemnie wykluczających się przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego również stanowi o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zaprojektowane na dachu budynku dodatkowe elementy konstrukcyjne (belka, maszt) nie są urządzeniami technicznymi związanymi z tym budynkiem. Spowodują one znaczne dociążenie konstrukcji budynku i po wykonaniu stanowić będą jego integralną część. Ponadto prace będą wykonywane na wysokości. Stwierdzono także, że organ pierwszej instancji nie uprawdopodobnił w jaki sposób realizacja robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji budynku i jego użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podziela tych zarzutów skarżącej, które dotyczą wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Z kolei definicja robót budowlanych zawarta została w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącej było wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Przez obiekt budowlany należy rozumieć w tym przypadku budynek położony w B. przy ul. [...]. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organów obu instancji, jakoby planowane roboty budowlane zmierzały do nadbudowy lub rozbudowy budynku. Zarówno żelbetowa belka jak i maszt rurowy objęty zgłoszeniem inwestora są elementem całego zamierzenia inwestycyjnego i stanowią część składową urządzenia, które ma zostać zainstalowane. Nie ma racjonalnego uzasadnienia, ażeby ze względu na wielkość projektowanego urządzenia, ani też jego wysokość i usytuowanie, czy konstrukcję wyłączać je co do zasady z trybu zgłoszeniowego. Urządzenie techniczne stanowi jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Innymi słowy jest to zespół elementów służących jednemu celowi. W ocenie Sądu budowa wnioskowanego masztu wraz z jego konstrukcją wsporczą oraz szafą z urządzeniami technicznymi stanowi jedną całość, co powoduje, że wszystkie elementy stacji stanowią części składowe urządzenia technicznego. Taka sytuacja powoduje, że w istocie zamierzenie inwestycyjne miało polegać na wykonaniu robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Wymienione w powołanym przepisie roboty budowlane stanowią jeden z wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że wykonywanie wymienionych w nim robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Skoro tak, to już z samego tylko tego powodu nie można było wydać decyzji w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja taka może być bowiem wydana jedynie wtedy, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym organy obu instancji naruszyły powołany przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wskazać przyjdzie ponadto w tym miejscu, że trafnie skarżąca zauważa, iż stanowisko takie zostało już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, o czym świadczą m.in. powołane przez nią wyroki. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem skarżącej, że wydanie decyzji w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wyklucza możliwość wydania jej jednocześnie w oparciu o art. 30 ust. 7 tej ustawy. Ta jednak wadliwość decyzji organu pierwszej instancji została dostrzeżona przez organ odwoławczy. W istocie bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sprowadza się do wyeliminowania decyzji o sprzeciwie wniesionym w trybie tego ostatnio wskazanego przepisu. Organ odwoławczy potwierdził to stanowisko w odpowiedzi na skargę podnosząc, że organ pierwszej instancji nie uprawdopodobnił w jaki sposób realizacja robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji budynku i jego użytkowania. Samo zaś wskazanie w podstawie prawnej decyzji obu wykluczających się przepisów prawa materialnego nie stanowi w ocenie Sądu rażącego naruszenia prawa, ani też naruszenia skutkującego koniecznością uchylenia decyzji li tylko z tego powodu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że zasadne jest stanowisko skarżącej, iż zgłoszenie obejmowało zamiar wykonania robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, zaś obowiązek zgłoszenia tych robót wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. W związku z motywami jakimi kierował się organ pierwszej instancji przy wydawaniu swojej decyzji, zwrócić przyjdzie uwagę, iż w istocie w stosunku do inwestycji nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość nałożenia w drodze decyzji takiego obowiązku (art. 30 ust. 7). W takim przypadku niezbędne jest jednak wykazanie przez organ, że zachodzi chociażby jedna z przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Podkreślić bowiem należy, że możliwość nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych oparta jest w znacznym stopniu na uznaniu organu. Skoro tak, to obowiązkiem organu jest wyczerpujące uzasadnienie okoliczności, które za takim uznaniem przemawiają. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji uznania administracyjnego wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1-2, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (zob.: wyrok NSA z 19 stycznia 2006 roku, sygn. I OSK 777/05). Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawierało tylko przywołanie okoliczności stanowiących przesłankę materialnoprawną do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia bez jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym w konkretnym wypadku te okoliczności miałyby polegać. Decyzja uznaniowa, tak jak każda inna decyzja, wymaga wyczerpującego uzasadnienia co do okoliczności tak prawnych, jak i faktycznych towarzyszących jej podjęciu (art. 107 § 3 kpa), czego w decyzji organu pierwszej instancji zabrakło. Wskazać przyjdzie także, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 roku, sygn. II SA 2486/01). O ile w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa było dopuszczalne, o tyle brak dostatecznego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia świadczy o przekroczeniu granic uznania. Wreszcie wskazać przyjdzie, że to ustawodawca wprowadził zasady zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę, a jedynie w szczególnych przypadkach, dostatecznie uzasadnionych, uprawnieniem organu jest ograniczenie tych zasad. Prawo budowlane przewiduje inne instytucje umożliwiające właściwym organom kontrolę prawidłowości realizacji inwestycji prowadzonej w oparciu o zgłoszenie. Rozważania powyższe tym bardziej znajdują uzasadnienie, że przesłanki określone w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego należą do nieprecyzyjnych, co tym bardziej powoduje, że ich zastosowanie wymaga od organu wnikliwego przeanalizowania i uzasadnienia (por. J. Dessoulavy-Śliwiński w: Prawo budowlane - Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 379). Na akceptację zasługują również pozostałe zarzuty skarżącej, które odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania. W świetle jednak powyższych rozważań pozostawały one bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, zaś decyzja organu pierwszej instancji dodatkowo z naruszeniem art. 30 ust. 7 pkt 1 tej ustawy. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłaty skarbowe od pełnomocnictw oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z przepisów ustawy – Prawo budowlane. W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że kontrola i uchylenie decyzji organów obu instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje bez wpływu na bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.