II SA/Gl 267/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w C. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. W wyniku pism kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. Stowarzyszenia "B" oraz Stowarzyszenia "C" Oddział w C. organ pismem z dnia 29 listopada 2018 r. zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli wykonywanych robót budowlanych związanych z termomodernizacją budynku administracyjnego "A" w C. Sp. z o.o. Wyniki kontroli spisane zostały w protokole z dnia 14 listopada 2018 r. potwierdzając fakt wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia termomodernizacji budynku, a złożony projekt zawierał kolorystykę elewacji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., działając na podstawie art. 61 §1 i art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z termomodernizacją budynku administracyjnego "A" w C., a postanowieniem nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) wstrzymał "A" w C. Sp. z o.o. roboty budowlane związane z realizacją termomodernizacji budynku administracyjnego zlokalizowanego przy [...] w C. Organ wyjaśnił, iż powodem wstrzymania jest wykonywanie robót budowlanych w sposób istnienie odbiegający od zatwierdzonego projektu kolorystki opracowanego przez architekta, będącego załącznikiem do zgłoszenia wymienionych robót do Wydziału [...] Urzędu Miejskiego C., niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...]Rady Miasta C. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej na wniosek Stowarzyszenia "B" oraz Stowarzyszenia "C" Oddział w C. kontroli, potwierdzono wykonywanie robót budowalnych na podstawie zgłoszenia, do którego Prezydent nie wniósł sprzeciwu. Na wykończonej elewacji frontowej (wschodniej) powyżej kondygnacji parteru wykonano napis "A" w kolorze bordowym, co pozostaje niezgodne z projektem kolorystyki elewacji załączonym do zgłoszenia oraz przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego wymienioną powyżej uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...], a w szczególności rozdziału 3 § 7 pkt 5.3a oraz pkt 5.5. W związku z powyższym po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniono, że stanowisko inwestora "iż powierzchnia napisu "A" jest mniejsza niż 30% powierzchni elewacji frontowej (wejściowej), a tym samym sporny napis nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie mogło zostać zaakceptowane, gdyż owe 30% zastosowania kolorów (odcieni) spoza stonowanej kolorystyki dotyczy wyłącznie strefy wejściowej do budynku a nie całości elewacji frontowej. Zatem wyliczenia przedstawione w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. nie mogły być wzięte pod uwagę. W świetle powyższego należało, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymać prowadzone roboty budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło, reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, "A" w C. Sp. z o.o. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego postanowienia, tj.: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich koniecznych czynności dla zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające na niewyjaśnieniu jaki jest procentowy stosunek napisu "A" znajdującego się na elewacji budynku w strefie głównego wejścia do całkowitej powierzchni elewacji frontowej budynku, - art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie do wykładni przepisu § 7 pkt 5.3a planu - art. 126 w związku z art. 107 § 3 i art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonego postanowienia, 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowy napis przekracza 30% powierzchni elewacji w strefie głównego wejścia do budynku, 3. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - § 7 pkt 5.3a uchwały poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że strefa głównego wejścia do budynku nie obejmuje całkowitej elewacji frontowej - art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez: - bezpodstawne jego zastosowanie, podczas gdy roboty budowalne nie naruszały wymienionego powyżej przepisu, - błędną i rozszerzającą wykładnię planu, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wykonywanie robót w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu kolorystyki (załącznik do zgłoszenia) wypełnia hipotezę powołanego przepisu. Uwzględniając powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu rozwinął argumentację, podnosząc iż napis "A" nie narusza przywołanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że pojęcia "strefy wejściowej do budynku" i "strefy głównego wejścia do budynku" nie zostały prawnie zdefiniowane. Nie ulega więc wątpliwości, że wskazana w uchwale regulacja, dopuszczająca stosowanie odcieni spoza wyznaczonych przedziałów wyłącznie w strefie głównego wejścia do budynku na powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni elewacji, dotyczy całości elewacji frontowej budynku. Podkreślił, że organ obowiązany był uwzględnić art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego przy interpretacji zapisów obowiązującego planu, a uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać motywy działania organu. Dodał też, że organ pierwszej instancji nie zebrał całego materiału dowodowego naruszając tym samym obowiązujące w tym zakresie przepisy. Z kolei powyższe doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i błędną wykładnię. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawę kwestionowanego postanowienia stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, który zezwala na wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych m.in w przypadku wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W dalszym postępowaniu organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, a organ nie zgłosił sprzeciwu. Nie można więc postawić inwestorowi zarzutu samowoli budowlanej. Nie wyklucza to jednak możliwości zastosowania trybu z art. 50- art. 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy roboty budowlane wykonywane są niezgodne z przepisami. Odwołując się do wyroku tut. Sądu organ podniósł, iż prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie wiąże się dla inwestora z pewnym ryzykiem, nakładając na niego w znacznym zakresie obowiązek weryfikacji robót pod względem ich dopuszczalności i zgodności z prawem. Podkreślono nadto, iż prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy. W niniejszym przypadku organ powiatowy słusznie orzekł, że wykonanie na elewacji budynku administracyjnego "A" w C. bordowego napisu "A" zamiast powierzchni w jasnoszarym kolorze RAL 7044 (jak w zgłoszeniu do organu administracji architektoniczno- budowlanej) stanowi przypadek wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszonym projekcie budowlanym. Organ wojewódzki podkreślił, plan miejscowy obowiązujący na tym terenie zakazuje stosowania murali artystycznych w innych miejscach niż elewacja szczytowa budynków wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami w wyznaczonych terenach. Przedmiotowy budynek nie mieści się w żadnej z wyznaczonych jednostek planistycznych, a nadto mural powstał nie na elewacji szczytowej lecz na frontowej. Już tylko to w ocenie tego organu jest powodem do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 wymienionej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, którego postanowienia kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Podkreślono, odwołując się do wymienionych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeśli obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego dopuszczają realizację zabudowy to taka zabudowa jest dopuszczalna, ale jeżeli jej nie przewidują, to jest ona zabroniona. Z tego też względu tj. naruszenia zakazu tworzenia murali, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyni bezprzedmiotowym dalsze badania, czy napis "A" stanowi więcej czy mniej niż 30% powierzchni elewacji, zwłaszcza, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczyna dopiero postępowanie naprawcze i ma charakter wstępny, dając organowi czas na przemyślenie dalszych kroków, jakie powinny być podjęte w sprawie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło, reprezentowane przez pełnomocnika, "A" w C. Sp. z o.o. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść postanowienia (wskazanych już w odwołaniu) oraz naruszenie wymienionych w nim przepisów prawa materialnego. Podniesione zarzuty uzupełniono poprzez dodanie nowego zarzutu - a mianowicie naruszenia § 5 pkt 15 w związku z § 7 ust. 5 pkt 5 tego planu poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu wykonanego akcentu kolorystycznego w postaci napisu "A" jako muralu artystycznego, którego wykonanie w terenie oznaczonym symbolem 1 KS jest zabronione. Mając na uwadze zgłoszone zarzuty wniosło o uchylenie wydanych w sprawie postanowień oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość względnie o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i zobowiązania tego organu do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzono co do zasady argumentacje przedstawioną w odwołaniu, podkreślając, iż w sprawie nie doszło do naruszenia postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 tej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] dotyczące wstrzymania robót budowlanych związanych z termomodernizacją budynku administracyjnego "A" w C. Sp. z o.o. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 16 listopada 2017 r. pismem z dnia 13 listopada 2017 r. Pismem tym zgłoszono do Wydziału [...] Urzędu Miasta C. wykonanie robót budowalnych polegających na termomodernizacji budynku biurowego głównego "A" w C., położonego na działce 1 przy [...], a według dołączonych szkiców i rysunków projektu na ścianach tego budynku nie przewidziano kwestionowanego w toku niniejszego postępowania - napisu "A". Podstawę prawną wydanego w sprawie postanowienia stanowi art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten zezwala na wstrzymanie postanowieniem wykonywanych robót budowlanych, przy czym może to nastąpić w przypadku ziszczenia się enumeratywnie wymienionych w nim przesłanek. W niniejszym przypadku organ w podstawie prawnej postanowienia przywołał pkt 4 ust. 1 cytowanego przepisu - tj. wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Przyznać trzeba, że wykonanie na elewacji budynku biurowego - administracyjnego "A" W C. bordowego napisu "A" zamiast pozostawienia jednolitej powierzchni w jasnoszarym kolorze (jak podał organ odwoławczy - RAL 7044) czyli wykonanie robót w taki sposób jak przewidywało to dokonane do organu administracji architektoniczno- budowlanej zgłoszenie, stanowi przypadek wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszonym projekcie budowlanym. Dodatkowo z ustaleń orzekającego organu odwoławczego wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...], obowiązujący na tym terenie, zakazuje stosowania murali artystycznych w innych miejscach niż elewacja szczytowa budynków wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami w jednostkach terenu określonych konkretnymi symbolami, wśród których nie ma terenu oznaczonego symbolem 1KS, czyli terenu, na którym położony jest przedmiotowy budynek. Nadto zasadnie organ odwoławczy zauważył, iż mural ten powstał nie na elewacji szczytowej lecz na frontowej. Prawidłowo więc tym samym uznał, że jest to powód do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 wymienionej ustawy. Zasadnie organ uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, którego postanowienia kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Skoro zatem ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają murali artystycznych w terenie położenia przedmiotowego budynku to jego wykonanie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Jednak poza powyższym należy stwierdzić, że samo wykonanie bordowego napisu "A" zamiast pozostawienia jednolitej powierzchni w jasnoszarym kolorze ściany frontowej budynku biurowego jest istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w zgłoszonym projekcie budowlanym, o jakim mowa w art. 36a ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, co jest wystarczające do wystąpienia skutku w postaci wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a w dalszej kolejności przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W kontekście poczynionych ustaleń celowość zastosowania tych przepisów nie budzi wątpliwości. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. art. 77, art. 80 czy art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznając, że ustalenia organów poczynione zostały na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zebranego w sposób wyczerpujący, czyli przy podjęciu wszelkich niezbędnych kroków koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego dla wydania przedmiotowego postanowienia, a nadto postanowienie to opatrzone zostało przekonującym uzasadnieniem. Nie sposób także mówić o naruszeniu przez orzekające organy przepisów prawa materialnego, tj. wskazanych przepisów obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.