II SA/Gl 268/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny za bezzasadną odmowę udostępnienia przedmiotu oględzin w sprawie legalności stawów oddala skargę. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. "A" Sp. z o.o. w C. oraz K. S. i J. P. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o udzielenie informacji, czy w stosunku do sąsiednich działek nr 1 i 2, położonych w Gminie B., obręb L. i umiejscowionych na tych działkach dwóch stawów, zostały wydane decyzje wodnoprawne, warunki zabudowy, pozwolenie na budowę lub pozwolenia wodnoprawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pismem z dnia 22 czerwca 2017 r., doręczonym skarżącemu P. S. w dniu 10 lipca 2017 r. zawiadomił na podstawie art. 79 § 1 kpa o przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin dwóch stawów, położonych na powyższych działkach. Jednocześnie wezwano skarżącego do przedstawienia podczas oględzin dokumentacji potwierdzającej legalność przedmiotowych stawów (tj. pozwolenia na budowę, projekt budowy, dziennik budowy oraz pozwolenia na użytkowanie). Nadto, w zawiadomieniu pouczono o treści art. 79 § 2 i art. 88 § 1 kpa. W dniu [...] r. przedstawiciele PINB stwierdzili niemożność przeprowadzenia oględzin z powodu niestawiennictwa skarżącego. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji, na podstawie art. 88 § 1 kpa, ukarał skarżącego grzywną w kwocie 50 zł za nieuzasadnione niestawiennictwo na wyznaczonych oględzinach przedmiotowych stawów. W zażaleniu na postanowienie skarżący domagał się jego uchylenia jako bezzasadnego i niesłusznego. Postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie, bowiem nie można ukarać strony za niestawiennictwo na oględzinach. Następnie PINB pismem z dnia [...] r. nr [...], [...], [...], doręczonym skarżącemu w dniu 2 października 2017 r. zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu [...]r. o godz. [...] dowodu z oględzin w sprawie dwóch stawów, zobowiązując go do przedstawienia podczas oględzin dokumentacji potwierdzających legalność przedmiotowych stawów. W protokole oględzin z dnia [...] r. stwierdzono niestawiennictwo skarżącego i brak dostępu na posesję (brama i furtka zamknięte). Kolejnym zawiadomieniem z dnia 18 października 2017 r. doręczonym w dniu 3 listopada 2017 r. powiadomiono skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu [...] r. o godz. [...]. W zawiadomieniu zawarto identyczne informacje i pouczenie, jak w poprzednim. W dniu [...] r. przedstawiciele PINB stwierdzili brak dostępu do posesji i niestawiennictwo skarżącego. W tym stanie rzeczy PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] znak [...], na podstawie art. 88 § 1 kpa ukarał skarżącego grzywną w wysokości 50 zł za bezzasadne nieudostępnienie przedmiotu oględzin w sprawie dwóch stawów, pomimo prawidłowego zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w postępowaniu administracyjnym. W zażaleniu na postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie jako bezzasadnego i niesłusznego. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i zacytowaniu treści art. 88 § 1 kpa, stwierdził bowiem, że wobec odmowy okazania przez skarżącego przedmiotowych dwóch stawów, w sytuacji wyznaczenia przez organ I instancji dowodu z oględzin, zasadne było zastosowanie środka przymusu w postaci grzywny. Dla poparcia stanowiska organ odwoławczy odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 948/15. Nadto, organ podał, że zgodnie z art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy i zakładu pracy. Stąd też zażalenia nie uwzględniono. W skardze o sądu administracyjnego P. S. domagał się uchylenia postanowień organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 kpa, poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie dwóch stawów, dwóch budynków gospodarczych, przydomowej oczyszczalni ścieków, a jedynie zawiadomienie przez organ I instancji o przeprowadzeniu dowodu z oględzin pismem z dnia 13 września 2017 r., co uniemożliwiło mu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, - art. 88 § 1 w zw. z art. 6 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, sprzeczny z zasadą praworządności, bowiem dokonano kumulacji i zwiększenia kar grzywny za nieudostępnienie przedmiotu oględzin ze względu na ich ilość, a zatem został de facto ukarany grzywną w kwocie 150 zł, nieznaną ustawie oraz brak szczególnego i precyzyjnego poinformowania go o przedmiocie oględzin. Skarżący podniósł, że gdyby miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, złożyłby wyjaśnienia i oględziny byłyby zbędne. Jednym pismem powiadomiono go też o oględzinach w trzech sprawach ani też nie sprecyzowano przedmiotu oględzin i wskazano przyczyny wszczęcia postępowań. Niedopuszczalne było też mnożenie kar za jedną czynność oględzin (vide: wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 139/09). Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Spełnione zostały bowiem ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżącego grzywny w trybie art. 88 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego wszczął odrębne postępowania w stosunku do dwóch stawów, dwóch budynków gospodarczych i przydomowej oczyszczalni ścieków, położonych na nieruchomości skarżącego, przy czym jako pierwsze wdrożono postępowanie wobec stawów. Nie doszło zatem do namnożenia przedmiotu oględzin, bowiem poszczególne obiekty podlegają różnym reżimom prawnym i rygorom, co uzasadniało prowadzenie odrębnych postępowań. Skarżący nie został też odrębnie ukarany za nieokazanie każdego ze stawów, czy budynków gospodarczych, lecz jedną grzywnę nałożono w każdym z trzech postępowań. Nie ma zatem żadnego znaczenia fakt, że termin oględzin wyznaczono w tym samym dniu i godzinie. Takie działanie było uzasadnione względami celowościowymi i ekonomiką procesową, umożliwiając pracownikom organu nadzoru budowlanego przeprowadzenie czynności w tym samym terminie, co należy też uznać za dogodne dla skarżącego. Podkreślić należy, że skarżący po otrzymaniu zawiadomienia o terminie oględzin w żaden sposób nie usprawiedliwił nieobecności, nie zapoznał się z aktami sprawy, nie zanegował celowości przeprowadzenia dowodu, ani też nie nadesłał dokumentów, dotyczących realizacji przedmiotowych obiektów, mimo zobowiązania organu, zawartego w piśmie o wyznaczeniu terminu i miejsca oględzin. Faktem jest, że organ nadzoru budowlanego oprócz zawiadomienia o terminie oględzin, nie wystosował odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 kpa). Jednak nie oznacza to pozbawienia skarżącego gwarancji procesowych z art. 10 § 1 kpa. Na tym etapie postępowania nie było wszak możliwe jednoznaczne sprecyzowanie przedmiotu postępowania – oprócz określenia rodzaju i położenia poszczególnych obiektów budowlanych. Nie było bowiem wiadome, czy należy prowadzić sprawę w kwestii legalności samej budowy obiektów, czy też jedynie naruszenia wymogów techniczno-budowlanych. Działania organów nadzoru budowlanego podejmowane są zawsze z urzędu, nawet jeżeli z inicjatywą wychodzi inny podmiot. Stąd też brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i sprecyzowania jego przedmiotu, nie uzasadniał odmowy udostępnienia przez skarżącego przedmiotu oględzin. Skarżący nie neguje też ustaleń organu nadzoru budowlanego, że z powodu ogrodzenia terenu nieruchomości i zamknięcia furtki, nie było możliwe przeprowadzenia oględzin. Uprawnienia organów wynikają też z art. 81a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Oględziny należą do systemu środków dowodowych zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Przeprowadzenie tej czynności zależy od uznania organu administracji, lecz w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie sposób negować celowości, czy wręcz konieczności przeprowadzenia takiego dowodu. Organ I instancji prawidłowo zobowiązał też skarżącego do okazania wszelkiej dokumentacji. Jej skonfrontowanie z wynikami oględzin umożliwiłoby uproszczenie postępowania i koncentrację materiału dowodowego. Wreszcie, po otrzymaniu zawiadomienia o terminie oględzin w trzech postępowaniach, skarżący w żaden sposób nie zareagował, mimo, że organ dochował wymaganego odstępu od otrzymania zawiadomienia do dnia wyznaczenia czynności, wynoszącego 7 dni (art. 79 § 1 kpa). Skarżący został też prawidłowo pouczony o skutkach prawnych z art. 88 § 1 kpa. Jego stanowisko, zawarte w zażaleniu i skardze do Sądu co do przyczyny odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin, nie daje podstaw do przyjęcia, że odmowa ta była zasadna. Powiadomienie skarżącego o terminie oględzin w jednym piśmie nie stanowi naruszenia art. 6 kpa. Po otrzymaniu zawiadomienia skarżący nie zareagował mimo, że w sprawie stawów był to już trzeci termin oględzin, a w sprawach budynków gospodarczych i oczyszczalni ścieków – drugi termin. W takim stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego był uprawniony do zastosowania środków przymusu w każdej z trzech spraw, dotyczących odrębnych obiektów budowlanych. Wysokość grzywny nie przekracza też maksymalnej kwoty (50 zł). Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania w stopniu skutkującym jego wznowieniem, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy. mr