II SA/Gl 268/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...] 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 7 listopada 2019 r. W. S. oraz S. Z. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na posesji przy ul. [...] w Z. oznaczonej jako działka nr 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Z. przeprowadził w dniu [...] r. czynności kontrolne podczas których ustalono, że zabudowania przy ul. [...] powstały w latach 1888-1895. Zabudowę tworzyły - budynek główny, w którym znajdowała się sala widowiskowa wraz z zabudową mieszkalną i budynkami gospodarczymi, uzupełniającymi funkcję podstawową. Powyższa nieruchomość została zakupiona przez M. i F. S. w dniu [...] r. W wyniku działań wojennych w latach 1939-1945 budynki częściowo uległy zniszczeniu, a po wojnie były odbudowywane i przebudowywane. W związku ze sprawami spadkowymi w 2006 r. dokonano podziału działki wraz z zabudowaniami, w wyniku którego powstało kilka samodzielnych nieruchomości. Działka nr 1 zabudowana parterowym budynkiem z poddaszem nieużytkowy stała się własnością A. S. (dalej: skarżąca). W wyniku tego podziału trzy ściany budynku zlokalizowanego na działce nr 1 znajdują się w tzw. ostrej granicy między działkami nr 2, 3, 4. Obecnie jest to budynek dwukondygnacyjny, z dachem jednospadowym oraz dobudowaną do niego parterową częścią z tarasem na poziomie piętra. Parterowa część z tarasem objęta jest przebudową, prowadzoną na podstawie zgłoszenia i tej sprawie prowadzone jest odrębne postępowanie. W dwukondygnacyjnej części budynku, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, na parterze znajdują się pomieszczenia biurowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a na piętrze zlokalizowane jest mieszkanie właścicielki nieruchomości. W budynku tym są otwory okienne w ścianach zlokalizowanych w granicy działki. W trakcie postępowania wyjaśniającego PINB w Z. przeprowadził oględziny w sprawie dotyczącej montażu komina na ścianie usytuowanej w granicy działek nr 1 i 4, ustalił również że zabudowania na działce 1 powstały w roku 1888 do 1895 r. i był to wówczas budynek główny wraz z zabudowaniami przynależnymi, tworzącymi zabudowę w całości z budynkami znajdującymi się obecnie na innych działkach. Organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka skarżącą, która wskazała że roboty budowlane rozpoczęto wiosną 2014 r., a w październiku 2014 r. pokryto budynek dachem. W trakcie robót zwiększono wysokość tylnej ściany o około 3 metry. Pismem z dnia [...] r. PINB w Z. zawiadomiło o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy, bez uzyskania stosownego pozwolenia, budynku parterowego z poddaszem nieużytkowym znajdującym się przy ul. [...] w Z. na działce nr 1 o kondygnację mieszkalną. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., PINB w Z., działając na postawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej, jako inwestorowi, przedstawić w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości robót budowlanych, polegających na wykonaniu nadbudowy budynku. W uzasadnieniu tego postanowienia, przywołując zebrany materiał dowodowy, organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek parterowy został w 2014 r. nadbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, w wyniku czego doszło do zwiększenia wysokości obiektu poprzez zwiększenie wysokości ścian kondygnacji poddasza, tym samym poddasze nieużytkowe stało się kondygnacją użytkową. W celu ustalenia czy istnieje konieczność wykonania czynności naprawczych, konieczne jest przedstawienie dokumentacji technicznej, na co wskazuje również fakt, że wskazane roboty zostały wykonane w warunkach tzw. "samowoli budowlanej", to znaczy bez zatwierdzenia projektu budowlanego oraz nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane, co było wymagane w czasie realizacji inwestycji. Pismem z dnia 18 września 2018 r. skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości, wskazując, że nie zostały wykazane uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowych robót. PINB w Z. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], nr [...] wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2019 r.: - decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wykonanej nadbudowy budynku, -dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę/osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i sprawdzonego przez osobę/osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, - opinii, uzgodnień, pozwoleń wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o przynależności projektanta. projektantów do właściwej izby , aktualnego na dzień opracowywanie projektu - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego. ŚWINB jako organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości oraz: - wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku, - nakazał przedłożenie w terminie do 30 czerwca 2019 r. następujących dokumentów: • czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowane oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 1935), wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu; • oświadczeń o zapewnieniu sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; • zaświadczenia Prezydenta Miasta Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym przeprowadzone roboty budowlane miały charakter nadbudowy, ponieważ doszło do podniesienia ścian poddasza budynku, przynajmniej o 1,6 m, wymiany konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachowego. ŚWINB zaakceptował w całości pogląd PINB, uznający przedłożony materiał dowodowy w postaci fotografii z 1992 r. oraz zdjęcie z serwisu Google Maps z 2013 r., na których różnica wysokości budynku jest widoczna, ponadto stwierdzono spójność tegoż materiału z zeznaniami świadka – J. M., który został uznany przez powyższe organy za osobę bezstronną. Organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że wskutek podniesienia ścian poddasza powstała nowa kondygnacja. W myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.), przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stopu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mające średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek nad dachem takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Ponadto przez podniesienie ścian poddasza uległa zmianie także wysokość dotychczasowego obiektu, a co za tym idzie również i kubatura budynku. W związku z powyższym organ II instancji zastosował tryb legalizacyjny z art. 48 ustawy Prawo budowlane, dotyczący obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego. Przywołanemu postanowieniu zarzucono m.in. naruszenie: 1/ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie powinna zostać przeprowadzona procedura legalizacyjna dla budowy, pomimo że wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do powstania nowej kondygnacji budynku (gdyż taka istniała już w dacie przystąpienia do tych robót) i nie stanowiły nadbudowy; 2/ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z przepisem art. 7a i 81a k.p.a. poprzez jego zastosowanie, które w świetle niekompletnych i błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz z uwagi na dyspozycję rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, były nieuzasadnione; 3/ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia organu I instancji pomimo, że zostało wydane przy zaniechaniu przeprowadzenia w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego nieruchomości przed wykonaniem robót budowlanych w 2014 r., bez uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w pismach z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz 21 grudnia 2018 r., co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że roboty budowlane nie były remontem, a nadbudową, gdyż doprowadziły do powstania nowej kondygnacji; 4/ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia organu I instancji pomimo, że zostało one wydane przy zaniechaniu przeprowadzenia w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do błędnej kwalifikacji budynku jako mieszkalno-biurowego i przyjęcia zaniżonej wysokości poddasza budynku mieszkalnego na działce nr 5; 5/ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez przyjęcie procedury legalizacyjnej zastrzeżonej dla budynków pomimo braku jednoznacznych dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek do zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, w szczególności oparcia się a szacunkowych danych odnośnie wysokości i charakteru poddasza budynku na działce nr 1. Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Pismem procesowym z 13 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej informuje Sąd, że w aktach Komisji ds. Szkód Górniczych odnaleziono inwentaryzację budynku, którego dotyczy postępowanie o nadbudowę, nazywanego wówczas warsztatem, sporządzoną w oparciu o wizję lokalną oraz oględziny, przeprowadzone także wewnątrz budynku. Z danych tam zawartych może wynikać, że prowadzone w 2014 r. roboty budowlane nie mają znamion nadbudowy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia i wywody, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), czy też naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności wyjaśnienia czy w powyższej sprawie miała miejsce nadbudowa rzecznego budynku, czy też remont na który powołuje się pełnomocnik skarżącej. Ustalenie tej kwestii rozstrzyga o konieczności zastosowania procedury legalizacyjnej, bądź braku konieczności jej stosowania z uwagi na przepis art. 29 ust. 2 pkt 1a, który wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Zgodne z art. 3 ust. 8 ustawy prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto wstanie pierwotnym. W związku z tym, pozwolenia na budowę nie wymagają natomiast remonty, mające na celu odtworzenie jego stanu pierwotnego (także z wykorzystaniem wyrobów innych, niż użyte w stanie pierwotnym). Można bez pozwolenia na budowę wprowadzać zmiany związane np. z montowaniem klimatyzacji, wymianą parapetów czy demontażem podwieszanego sufitu, a także ze wstawieniem lub rozbiórką ścianek działowych (o ile nie są one elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływają na jego przeznaczenie, ani na stan techniczny oraz nie decydują o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności). Jak wynika z treści art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2011r., II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008r., II OSK 1945/2006). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. W judykaturze zwraca się też uwagę, że prace odtworzeniowe stanu pierwotnego (remont) polegać mogą na naprawie, wymianie lub odnowieniu niektórych elementów obiektu w celu zapobieżenia w przyszłości jego degradacji fizycznej i technicznej lub nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012r., II OSK 281/11) W niniejszej sprawie organy oparły swoje postanowienia na materiale dowodowym w postaci porównania fotografii aktualnych z fotografią z 1992 r. oraz zdjęć z serwisu Google Maps z 2013 r. na których widoczna jest różnica w wysokości przedmiotowego budynku. Ponadto, organ błędnie dokonał sklasyfikowania przedmiotowego budynku jako mieszkalno-usługowego, mimo że z pisma z Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] r. nr [...] wynika że budynki objęte znajdujące się na działce 1 zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla miasta Z. z dniu [...] r., natomiast z wypisu kartoteki budynków wynika, że przedmiotowy budynek sklasyfikowany został jako budynek mieszkalny, a nie mieszkalno-biurowy. Wskazać należy, że organ nie dokonał kluczowych ustaleń, koniecznych do określenia wysokości a także charakteru użytkowego poddasza, co jest elementem koniecznym przy dalszej kwalifikacji podjętych robót jako nadbudowa bądź remont. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Wskazać należy, że pełnomocnik skarżącej prawidłowo zarzucił organom brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie pomiaru wysokości przedmiotowego budynku, a także brak uwzględnienia sąsiedztwa kopalni, w wyniku której mogło dojść do osiadania budynku na gruncie. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, wobec czego koniecznym jest uzupełnienie postępowania w tym zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2464/17), samowoli budowlanej nie można domniemywać, zatem jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania zachodzą wątpliwości, to należy je usunąć poprzez przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, a jeśli wątpliwości nie dają się usunąć, a dotyczą nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebranie stronie uprawnienia, to wówczas należy rozstrzygnąć je na korzyść strony, w myśl art. 81 a k.p.a. W ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem rozpatrując ponownie sprawę organy powinny jeszcze raz dokładnie przeanalizować sprawę, jednoznacznie ustalając i wyjaśniając podniesione powyżej wątpliwości. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ uchybił wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, organ naruszył też art. 80 k.p.a., przekraczając granice swobodnej oceny dowodów. Naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia, biorąc także pod uwagę okoliczności wynikające z dokumentów dotyczących inwentaryzacji budynku, na które powołuje się pełnomocnik skarżących w piśmie z 13 sierpnia 2019 r.