II SA/Gl 269/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009r. sprawy ze skargi A.T. i H.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 3800 (trzy tysiące osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. wnioskiem z dnia [...] wystąpił do Starosty [...] o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i [...] położonych w B. k.m. [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiącej własność A. i H.T., zapisanych w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w R. Do wniosku dołączono m. innymi decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece O. zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności. Starostwo Powiatowe pismem z dnia [...] na podstawie art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku nr 261, poz. 2603 z zm., dalej "u.g.n.") wyznaczyło stronom dwumiesięczny termin ugodowego załatwienia sprawy. Ponieważ termin ten upłynął bezskutecznie pismem z dnia [...] organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Prowadzone po wszczęciu postępowania pertraktacje co do wysokości odszkodowania nie doprowadziły do uwzględnienia stanowisk. W konsekwencji po opracowaniu kolejnego operatu szacunkowego w przedmiocie rynkowej wartości nieruchomości i przeprowadzeniu kolejnej rozprawy administracyjnej Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] orzekł o: 1) wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności objętych postępowaniem działek: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (k.m. [...]), obręb B., stanowiących własność A. i H.T. na prawa wspólności majątkowej małżeńskiej, zapisanych w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. – z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – budowę zbiornika przeciwpowodziowego "[...]", na rzece O., 2) przyznaniu A. i H.T. podlegającego waloryzacji na dzień zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł, do wypłaty którego zobowiązano wnioskodawcę Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G., 3) odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej organ orzekający powołał artykuły: 9a, 112 ust. 1, ust. 3, ust. 4; 113 ust. 1; 119 ust. 1; 121; 122; 123; 128 ust. 1; 129 ust. 1; 130 ust. 1 i ust. 2; 132 u.g.n. oraz art. 105 § 1, art. 107 i 108 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że wykazało ono zaistnienie ustawowych przesłanek do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (działek). Została ona bowiem przeznaczona pod inwestycję celu publicznego – zbiornika "[...]" zgodnie z prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Decyzja ta przesądza o tym, że działki te nie będą mogły być użytkowane w dotychczasowy rolniczy sposób. Rokowania okazały się bezskuteczne. Propozycja przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej spośród działek rolnych Skarbu Państwa wymienionych w piśmie organu z dnia [...], pozostała bez odpowiedzi. W związku z tym odszkodowanie ustalono w formie pieniężnej, na podstawie kolejnego operatu szacunkowego tj. operatu z dnia [...], sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B.T., zgodnie z którym wartość rynkowa nieruchomości wynosi [...] zł. Wartość ta do dnia wydania decyzji nie uległa zmianie, co rzeczoznawca potwierdził oświadczeniem z dnia [...]. Przy dokonanej wycenie nieruchomości nie uwzględniono znajdujących się na tym terenie pokładów żwiru, jako że nie są one częścią składową gruntu i przyjęto, że planowany zbiornik przeciwpowodziowy nie ma charakteru komercyjnego. W tym względzie organ orzekający powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/GL 1010/07. W odwołaniu od tej decyzji z dnia [...] pełnomocnik A. i H. małżonków T. wniósł o jej uchylenie zarzucając ustalenie stanu faktycznego z naruszeniem art. 77 i 78 i 89 kpa. W konsekwencji zdaniem odwołujących się organ błędnie przyjął, iż budowa zbiornika jest inwestycją non profit, w sytuacji gdy ma on charakter komercyjny oraz nie uwzględnił wartości kopalin. W związku z tym odszkodowanie zostało zaniżone bowiem według odwołujących się powinno ono wynosić co najmniej [...] zł, co zdaniem małżonków T. wynika z obecnych cen nieruchomości. Decyzją naruszono także art. 84 kpa poprzez oparcie jej na opinii biegłego, który nie uwzględnił m.in. komercyjnego charakteru inwestycji i wartości kopalin znajdujących się w wywłaszczonym gruncie. Wniesiono o uwzględnienie planu zagospodarowania gminy K., pominięcie operatu z uwagi na wzrost cen nieruchomości oraz środków produkcji. Zarzucili też odwołujący się, iż w następstwie zaniżenia odszkodowania doszło do naruszenia wymienionych w podstawie prawnej decyzji przepisów u.g.n. Wojewoda [...] nie uwzględnił powyższego odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawił przebieg postępowania i podzielił stanowisko organu I instancji co do zaistnienia przesłanek wywłaszczenia. Odnosząc się do wysokości odszkodowania ustalonego w oparciu o operat szacunkowy stwierdził, że operat ten sporządzono zgodnie z przepisami, przyjmując do porównań 11 transakcji zawartych w okresie od [...] do [...] dotyczących nieruchomości użytkowanych rolniczo, a położonych na terenie powiatu [...] i części powiatu [...], których ceny zaktualizowano na dzień wyceny. Prawidłowo zdaniem Wojewody przy ustalaniu wartości nieruchomości nie uwzględniono wartości żwiru w wywłaszczonym gruncie i przyjęto niekomercyjny charakter inwestycji. W tym zakresie organ powołał się na wcześniejsze wyroki WSA w Gliwicach dotyczące tej materii (por. II SA/Gl 1002/07; II SA/Gl 1003/07; II SA/Gl 1010/07 i II SA/Gl 1038/07). Za niezasadne uznał też Wojewoda pozostałe zarzuty odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i H.T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie powtórzyli wszystkie argumenty zawarte wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo zarzucili, że w swojej decyzji Wojewoda pominął kwestię związaną z "gruntem zamiennym" oraz iż nie zbadał czy decyzję w pierwszej instancji wydała osoba do tego upoważniona. Nadto zarzucili, iż błędnie do nich została skierowana decyzja o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy nie są już właścicielami objętych postępowaniem nieruchomości, które wraz z całym gospodarstwem przekazali synowi. Dla ustalenia rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości wnieśli o dopuszczenie przez Sąd dowodu z opinii biegłego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji, przyjmując, że skarga nie zawiera nowych zarzutów. Uczestnik postępowania – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. – zastępowany na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 roku przez pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogły aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie jednak nie można odeprzeć zarzutu skarżących wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 kpa w sytuacji gdy organ odwoławczy nie wyjaśnił kto w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji był właścicielem wywłaszczonych działek. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że decyzja o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania powinna być skierowana do właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości na dzień jej wydania, w sytuacji gdy skutek wywłaszczenia wywołuje jedynie decyzja ostateczna (art. 123 ust. 1 u.g.n.), a samo wywłaszczenie polega zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, m.in. prawa własności. Na taką konstatację wskazuje również treść art. 119 ust. 1 pkt 4. Jak wynika z art. 128 ust. 1 omawianej ustawy wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Nadto z treści art. 116 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 wynika, że w sprawie o wywłaszczenie organ powinien się kierować danymi wynikającymi z wpisów w księdze wieczystej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że dane te powinny być aktualne. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda powinien się zatem upewnić, że wpisy w księdze wieczystej nie uległy zmianie. Nadto powinien też zwrócić się w tej kwestii o informację do podmiotu, którego nieruchomość jest wywłaszczana. W konsekwencji skierowanie decyzji o wywłaszczeniu prawa własności i odszkodowaniu do podmiotu, który w dacie wydania decyzji ostatecznej nie był właścicielem nieruchomości narusza wszystkie w/w przepisy prawa. Decyzja taka zostaje zatem wydana w warunkach o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.). Konstatacji tej nie może zmienić okoliczność, że w ramach ogólnej zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) o zbyciu nieruchomości powinni powiadomić organ orzekający skarżący. Wiedzieli bowiem, że dokonują jej zbycia po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie wiedzieli również, że toczy się postępowanie wywłaszczeniowe. Wzmianka o tym znalazła się też w § 1 aktu notarialnego zawartego przez nich [...]. Trudno bowiem zdaniem Sądu przyjąć, że określona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania nakłada obowiązki tylko na organ. Podważałoby to bowiem sens samej istoty "zaufania". Naruszenie tego obowiązku przez skarżących nie może jednak podważyć oczywistej konstatacji, że sprawa prawidłowego oznaczenia adresata decyzji wywłaszczeniowej nie została przez Wojewodę wyjaśniona. Uchylenie w takiej sytuacji zaskarżonej decyzji było zatem konieczne. Ponieważ istotę sporu stanowiła w sprawie wysokość przyznanego odszkodowania, a z uwagi na upływ czasu i zmianę cen nieruchomości rolnych zachodzi konieczność opracowania nowego operatu dla ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej, przeto koniecznym było uchylenie przez Sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. również decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), strony byłyby w przeciwnym przypadku pozbawione prawa do rozpoznania sprawy przez dwa różne organy, zwłaszcza w sytuacji gdyby zostało potwierdzone, że doszło do zmiany właściciela nieruchomości. Skoro w niniejszej sprawie Wojewoda w odpowiedzi na skargę nie wypowiedział się co do zarzutu, iż objęte wywłaszczeniem nieruchomości zostały zbyte przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a za takim ustaleniem przemawiałaby treść wpisu aktu notarialnego z dnia [...], złożonego przez skarżących (karta 36 – 39 akt sądowych) to należało przyjąć, że z naruszeniem treści art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa sprawa w tym zakresie nie została wyjaśniona należycie do końcowego rozstrzygnięcia. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. Wobec konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy i opracowania nowej opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości według jej stanu i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n.) bezprzedmiotowe stało się odnoszenie przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi dotyczących prawidłowości dotychczas ustalonego odszkodowania oraz do żądania uzupełnienia w tym względzie materiału dowodowego (wykraczającego zresztą poza ramy określone w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a.). Nie wiadomo bowiem jaka będzie treść nowej opinii rzeczoznawcy. Dlatego też zdaniem Sądu odniesienia wymagają jedynie zagadnienia mające dla rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania charakter ogólny. Chodzi mianowicie o kwestię uwzględniania przy szacowaniu charakteru inwestycji dla której ma nastąpić wywłaszczenie oraz wartość kopalin zalegających na wywłaszczonych działkach. W tym względzie Sąd nie podziela sformułowanych w skardze zarzutów, że cena działek powinna być ustalona przy założeniu, że będą one wykorzystywane komercyjne oraz, iż odszkodowanie powinno uwzględniać wartość kopalin. Co do pierwszej kwestii to należy stwierdzić, że na zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości nie wpłynęło jej przeznaczenie w decyzji lokalizacyjnej. Budowa zbiornika przeciwpowodziowego (suchego) nie jest bowiem inwestycją komercyjną, której realizacja może przynieść korzyści majątkowe Skarbowi Państwa. Nadto należy mieć na uwadze, że grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 roku, nr 121, poz. 1266 ze zm.). Oznacza to, że w każdym przypadku wartość rynkowa działki powinna być szacowana jako gruntów wykorzystywanych rolniczo. Odnośnie drugiej kwestii to należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż dla ustalenia wartości przedmiotowych działek nie miały znaczenia udokumentowane złoża żwiru, jako nie stanowiące części składowej gruntu rolnego w rozumieniu art. 143 kc. Prawo geologiczne i górnicze wprawdzie w art. 7 ust. 1 przewiduje występowanie złóż kopalin stanowiących część składową nieruchomości ale, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 roku sygn. akt I OSK 79/07 (Lex nr 453377) dotyczy to wyłącznie przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, że istnieje możliwość wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uznania jej za część składową nieruchomości. Przede wszystkim jednak zasadnicze znaczenie ma fakt, że przedmiotowe działki były wykorzystywane rolniczo, a zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] roku zostały przeznaczone pod budowę zbiornika przeciwpowodziowego, a nie pod wydobycie żwiru. Również plan miejscowy, obowiązujący uprzednio, przewidywał dla nieruchomości strefę ochronną udokumentowanego złoża żwiru, a więc właściciel nie był i nie jest uprawniony do wydobywania żwiru w ramach społeczno-gospodarczego korzystania z tych działek. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., mając na uwadze okoliczności, że z chwilą wydania motywowanego wyroku upadło postanowienie Wojewody [...] wydane w trybie art. 9 u.g.n. (chociażby w zw. z treścią art. 61 § 6 ustawy p.p.s.a.). O kosztach postępowania na rzecz skarżących orzeczono stosownie do wyniku postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209, art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 1 i 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustali Starosta [...] w pierwszej kolejności w oparciu o aktualny wypis z księgi wieczystej kto jest aktualnie właścicielem objętych postępowaniem wywłaszczeniowym działek i umożliwi mu udział w postępowaniu administracyjnym. SW