II SA/Gl 269/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r., Nr [...], mocą której odmówiono obecnie skarżącemu A. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego i szamba na działce położonej w S., nr ewid. [1] k.m. 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał w szczególności, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. już trzykrotnie orzekał o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże poprzednie decyzje były kolejno uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczą przyczyną, dla której odmówiono obecnie ustalenia warunków zabudowy jest brak dostępu wnioskowanej działki do drogi publicznej. Nie został zatem w ocenie organu spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Uzasadniając taki stan rzeczy organ wskazał, że działka nr [1] przylega od strony zachodniej do działki rolnej nr [2], a od strony południowej do działki nr [3] stanowiącej własność uczestniczki postępowania A. O. Z kolei od strony północnej i wschodniej wnioskowana do zabudowy działka przylega do działki nr [4] stanowiącej drogę wewnętrzną we współwłasności kilku osób, przy czym droga ta nie łączy się bezpośrednio z drogą publiczną lecz z drogą prywatną zlokalizowaną na działkach nr [3], [5] i [6]. Dopiero te działki łączą się z drogą publiczną – ul. [...]. W ocenie organu, aby wykazać, że wnioskowana działka ma dostęp do drogi publicznej, inwestor musiałby legitymować się tytułem prawnym do działek nr [3], [5] i [6]. Organ zwrócił uwagę, że przed Sądem Rejonowym w B. toczyło się postępowanie o ustalenie służebności drogowej na działce nr [3]. Sprawa ta jednak została umorzona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P., o zobowiązanie Wójta Gminy P. do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [1] oraz o zwrot poniesionych kosztów. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty i twierdzenia, jakie formułował w toku całego postępowania. W szczególności wskazał, że w toku postępowania złożył dokumenty potwierdzające legalność dostępu wnioskowanej działki do drogi publicznej. Były to: decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [7] z 1992 r., akt notarialny z dnia [...] r., decyzje o warunkach zabudowy wydane dla sąsiednich działek, decyzje o pozwoleniu na budowę dla sąsiednich działek, a ponadto plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Dalej skarżący zarzucił sporządzenie analizy cech oraz funkcji zabudowy w oparciu o sfałszowane dokumenty oraz z naruszeniem przepisów prawa. Wskazał, że analiza nie zawiera nawet podpisu jej autora. Powołując się na plan zagospodarowania przestrzennego Gminy wskazał, że działka nr [3] wykazana jest jako droga wojewódzka, zatem jest drogą publiczną. W oparciu o ten właśnie plan wydane zostały wcześniejsze decyzje ustalające warunki zabudowy dla sąsiednich działek. Również decyzja podziałowa z 1992 r. nie mogła być wydana, gdyby nie istniał wówczas dostęp do drogi publicznej. Zarzucił ponadto opieszałość i przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie wskazują, iż wnioskowana do zabudowy działka ma dostęp do drogi publicznej. Brak prawidłowych uzasadnień przedłożonych decyzji nie pozwala obecnie na jednoznaczne stwierdzenie, jakimi przesłankami kierowały się organy przy ich wydawaniu. Wskazano także, że decyzje te wydawane były w innym niż obecnie stanie faktycznym i prawnym. Podkreślono, że dla działki nr [3] brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a dodatkowo stanowi ona własność osoby prywatnej. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymał skargę i przedłożył wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] r., Nr [...] z późn. zm., przedstawiające przeznaczenie planistyczne spornych działek. Pismem z dnia [...] r. uczestniczka postępowania A. O. poparła stanowisko organu odwoławczego wyrażone tak w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Oświadczył, że w obecnie opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy wnioskowana działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dostępem do drogi publicznej. Obecny na rozprawie uczestnik postępowania S.K. przychylił się do skargi. Oświadczył, że jako współwłaściciel działki objętej wnioskiem wystąpił ponownie do Sądu Rejonowego w B. o ustanowienie drogi koniecznej i w czerwcu tego roku zapadło postanowienie o ustanowieniu służebności drogowej. Postanowienie to nie jest jednak prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Na wstępie zwrócić przyjdzie uwagę, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy i według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Oznacza to, że poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie musiały się znaleźć te akty i decyzje, z których skarżący wywodzi prawo dostępu do drogi publicznej. Również powoływany przez skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. z [...] r. nie mógł stanowić podstawy do oceny kontrolowanych decyzji, a to z uwagi na fakt, że na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. utracił on moc z dniem [...] r. Z kolei wspomniane przez uczestnika postępowania na rozprawie postanowienie Sądu Rejonowego w B. w przedmiocie ustanowienia służebności drogowej wydane zostało już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, a więc również pozostaje bez znaczenia dla jej oceny. W sprawie poza sporem musi zatem pozostać okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Jednym z warunków, o których wyżej wspomniano jest dostęp do drogi publicznej dla terenu objętego wnioskiem (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z kolei z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie Sąd podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy co do stanu prawnego działek przylegających do działki objętej wnioskiem oraz co do działek, poprzez które odbywa się faktyczny dojazd. Ustalenia te znajdują swoje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i jak się wydaje nie są kwestionowane przez skarżącego. Te ustalenia zmuszają natomiast do konkluzji, że działka nr [1] nie posiadała w dacie wydania zaskarżonej decyzji uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej. Przyjmując bowiem, że działka nr [4] w istocie stanowi drogę wewnętrzną, o której mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., to nie do odparcia jest twierdzenie, że droga ta łączy się z działką nr [6], która to działka jest własnością uczestniczki postępowania A. O. Brak jest jakichkolwiek dowodów, że działka ta znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Brak jest również dowodów, aby stanowiła ona nieruchomość, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W takim stanie rzeczy organy prawidłowo uznały tę nieruchomość za działkę prywatną, której właścicielka nie wyraziła zgody na korzystanie w celu przejazdu lub przechodu. Wskazać jeszcze przyjdzie, że zrozumiałe są dla Sądu te argumenty skarżącego, którymi odwołuje się on do decyzji wydanych dla sąsiednich działek. Jak jednak zauważa organ odwoławczy nie sposób w niniejszym postępowaniu ustalić, jakimi przesłankami kierowały się wówczas organy wydające tamte decyzje. Podkreślenia jednak wymaga, iż nie są one wiążące w niniejszym postępowaniu dla ustalenia spełnienia się warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Wskazać też przyjdzie, że w sytuacji, kiedy uprawomocni się orzeczenie sądu powszechnego o ustanowieniu służebności drogowej, z której uprawnionym do korzystania będzie właściciel działki nr [1], warunek dostępu do drogi publicznej dla tej działki może zostać spełniony, co pozwoli na ponowne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, oczywiście po uprzednim złożeniu przez inwestora stosownego wniosku. Odnosząc się natomiast do tych zarzutów, które dotyczą dołączonej do decyzji organu pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to stwierdzić przyjdzie, iż wbrew twierdzeniom skarżącego załącznik ten został podpisany przez organ wydający decyzję. Również na załączonej do projektu decyzji analizie widnieje podpis uprawnionego urbanisty, co odpowiada dyspozycji art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Pozostałe zarzuty dotyczące tej analizy nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem pozostają bez wpływu na ustalenie niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a właśnie ta okoliczność stanowiła jedyną podstawę wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).