II SA/Gl 269/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Czajer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A" w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 77/IV/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia 31 stycznia 2019 r., Nr 77/IV/2019 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 1331), Rada Miejska w Sosnowcu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po stwierdzeniu nienaruszenia ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca" przyjętego uchwałą Nr 369/XXXI/2016 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 19 maja 2016 r. wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Nr 855/LXII/2018 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 26 kwietnia 2018 r., rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag zgodnie z Załącznikiem Nr 2 do uchwały, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca dla obszaru położonego w rejonie rzeki Przemszy (dalej m.p.z.p.). Skargę na ww. uchwałę złożył "A" w K. (dalej "A"), w części dotyczącej § 19 i § 26 wraz z załącznikiem graficznym, w części dotyczącej działek należących do Skarżącego, tj. działek o nr ew. 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6 nr 7, nr 8, nr 9, nr 10, nr 11, nr 12, nr 13, nr 14, nr 15, nr 16, nr 17, nr 18, 19. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 u.p.z.p., poprzez ich naruszenie i uznanie, że Radzie Miejskiej w Sosnowcu przysługuje niczym nieograniczone władztwo nad kształtowaniem zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia słusznego interesu prywatnego Skarżącego; 2) art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego nieuwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i jej podjęcie bez przeprowadzenia analizy ekonomicznej, środowiskowej i społecznej; 3) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżącego związanych z prawem własności działek położonych na terenie miasta Sosnowiec. Zaskarżając wskazaną wyżej uchwałę wniesiono o stwierdzenie jej nieważności w ww. części i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 29 listopada 2018 r. "A" wniósł uwagi do wyłożonego projektu planu, odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem PP.4 ZU, tj. terenu zieleni urządzonej, dot. zmniejszenia jego obszaru oraz zwiększenia terenu oznaczonego symbolem PP.3 MW/U, tj. terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej usługowej. Podstawą sformułowania ww. uwag było zamierzenie [...], polegające na sprzedaży terenu położonego w rejonie ulicy [...] i [...] w Sosnowcu. Zaistniałe ograniczenia w jego zagospodarowaniu stanowią obszar mniej atrakcyjny dla ewentualnych przyszłych jego nabywców. Jak wynika z graficznej części nowego planu, następuje zwiększenie o ok. 50% terenu oznaczonego symbolem PP.4 ZU, tj. przeznaczonego na zieleń urządzoną, w stosunku do dotychczas uchwalonej, co automatycznie ograniczy teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i usługową, oznaczony symbolem PP3.MW/U. Powyższe jest również niekorzystne dla miasta Sosnowca, z uwagi na zainteresowanych zakupem nieruchomości "A" z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Środki uzyskane w wyniku sprzedaży "A" w K. zamierza przeznaczyć na zadania wpisujące się w cele statutowe [...]. Okoliczność zmiany planu zagospodarowania okazała się istotna dla rozstrzygnięcia przeprowadzonego w dniu [...] r. postępowania przetargowego na zbycie ww. nieruchomości, w wyniku którego nie wpłynęła żadna oferta na jej zakup. Skarżący posiada interes prawny, bowiem przysługuje mu prawo własności ww. działek. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sosnowcu, poprzez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem całej wspólnoty samorządowej. W przedmiotowej sprawie, za rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonej uchwale, w zakresie terenów zielonych, przeważyły względy przyrodniczo-ekologiczne. Mając bowiem na uwadze powtarzające się problemy smogowe miast aglomeracji śląsko-dąbrowskiej, jednym z głównych czynników przy planowaniu przestrzennym staje się zasada dbałości o tereny zielone - jako próba zachowania choćby częściowej możliwości oczyszczania powietrza w centrum miasta. Rzeka Przemsza i przyległe do niej tereny zielone, stanowią jeden z nielicznych naturalnych korytarzy powietrznych miasta. W interesie ogółu jest zachowanie jak największej powierzchni tego typu przestrzeni, celem zapewnienia dbałości o jakość powietrza. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca zostało przyjęte przez Radę Miejską Uchwałą nr 369/XXXI/2016 z dnia 19 maja 2016 r. W trakcie trwania procedury sporządzania studium projekt dokumentu był wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie i na żadnym etapie trwającego kilka lat postępowania "A" nie składał żadnych wniosków, czy też uwag. W związku z powyższym należy przyjąć, że Skarżący akceptował ustalenia studium, a tym samych nie powinien mieć żadnych zastrzeżeń do przyjętego projektu planu miejscowego. Teren będący własnością "A" został, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, w znacznej części przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Teren ten przez lata przeznaczony był pod lokalizację siedziby Wydziału [...], a więc pod usługi oświatowe. Można więc przyjąć tezę, że zarówno studium, jak i miejscowy plan swoimi zapisami spowodowały, że teren zyskał wiele nowych możliwości. Organ planistyczny zdając sobie sprawę z faktu, że [...] może być zainteresowana zbyciem nieruchomości, wprowadził zapisy do studium i planu, które umożliwiały szersze zastosowanie terenów, co należy rozpatrywać jedynie na korzyść interesu prywatnego właściciela. Jednakże organ musiał uwzględnić także interes społeczny i wyważyć go wraz z interesem prywatnym. W konsekwencji zachowane zostały tereny zielone. Kosztem zmniejszenia terenu przeznaczonego pod zabudowę zwiększono wysokość zabudowy, powierzchnię zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy. Organ tym samym zrekompensował konieczność zmniejszenia terenu przeznaczonego pod inwestycje. Zasada proporcjonalności oraz konieczność wyważenia interesów zostały zachowane. Niezrozumiałe jest stanowisko Skarżącego, który twierdzi, że jest wyjątkowo poszkodowany, gdyż jedynie jego nieruchomość została ograniczona zielenią. Organ zwraca uwagę na tereny planu, które również zostały określone jako zieleń (urządzona, parkowa i ogródki działkowe). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętej planem. W tym zakresie skarżący posiada legitymację skargową, w zakresie szerszym, gdzie powołuje się już na korzyści innych podmiotów, już nie. Skoro rozwiązanie przewidziane w art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), stąd nie może skarżący występować w sprawie jako reprezentant na swój sposób rozumianego interesu publicznego. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem publicznym. Za rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonej uchwale, w zakresie terenów zielonych, przeważyły względy przyrodniczo-ekologiczne. Występują bowiem obecnie w wielu miejscowościach problemy smogowe, w szczególności w miastach aglomeracji. Zatem, jednym z podstawowych czynników przy planowaniu przestrzennym staje się zasada dbałości o tereny zielone, konieczna dla choćby częściowej możliwości oczyszczania powietrza w centrum miasta. Rzeka Przemsza i przyległe do niej tereny zielone, stanowią jeden z nielicznych naturalnych korytarzy powietrznych miasta. W interesie publicznym jest więc zachowanie możliwie największej powierzchni tego typu i niezabudowywanie jej. Celem jest tu dbałość o jakość powietrza, a w konsekwencji o zdrowie ludzi, co niewątpliwie pozostaje w zgodzie z celami statutowymi "A". Zabudowanie w centrach miast nielicznych terenów zielonych powoduje nieodwracalne skutki, a chęć sprzedaży nieruchomości deweloperom wynika wprost ze skargi. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko prawo własności i interesy właścicieli, ale również "walory krajobrazowe", "wymagania ochrony środowiska", "wymagania ochrony zdrowia", itp. (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Uwaga "A", która wpłynęła do organu w dniu 30 listopada 2018 r., dotycząca konieczności zwiększenia terenu PP.3MW/U, została rozpoznana, aczkolwiek z powyższych powodów z wynikiem negatywnym. Nie jest więc tak, że ograniczenia własności wynikające z m.p.z.p. naruszają w niniejszej sprawie istotę prawa własności. Teren będący własnością "A" został, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, w znacznej części przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Przez lata przeznaczony był on pod lokalizację siedziby Wydziału [...], a więc pod działalność naukową i usługi związane ze szkolnictwem [...]. Niewątpliwie więc zarówno studium, jak i m.p.z.p. spowodowały, że teren ten zyskał nowe możliwości inwestycyjne, co należy rozpatrywać jedynie na korzyść interesu prywatnego właściciela. Jednakże organ musiał uwzględnić także interes publiczny i wyważyć go z interesem prywatnym. W konsekwencji zachowane zostały tereny zielone. Kosztem zmniejszenia terenu przeznaczonego pod zabudowę przewidziano jednak atrakcyjne dla potencjalnych inwestorów wskaźniki wysokości zabudowy, powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy w miejscach do tego przeznaczonych. Zgodnie bowiem z § 19 ust. 1 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PP.3 MW/U ustala się: 1) przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny zabudowy usługowej; 2) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: a) dopuszczalna wysokość zabudowy: 55,0 m, w tym wysokość budynków: – maksymalna: 55,0 m, – minimalna: 15 m, b) geometria dachów: dachy płaskie, c) gabaryty projektowanej zabudowy: minimalna szerokość elewacji frontowej budynków 25,0 m, d) wskaźnik intensywności zabudowy każdej działki budowlanej: 0,1-8,0, e) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki budowlanej: 0,45, f) minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działki budowlanej: 35%; W świetle ust. 2 tego przepisu "W ramach przeznaczenia podstawowego możliwe jest lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej lub zabudowy mieszkaniowo-usługowej jako wolnostojące budynki lub wielofunkcyjne." Organ tym samym zrekompensował konieczność zmniejszenia terenu przeznaczonego pod inwestycje, zachowując wymagania zasady proporcjonalności i wyważania interesu prywatnego oraz publicznego. Nie można twierdzić, że jedynie nieruchomość [...] została ograniczona zielenią. Takie tereny oznaczono w planie miejscowym np. symbolami: PP.2 ZU, PP.9 ZP (zieleń urządzona, parkowa). Sprzeczności planu z zapisami studium nie stwierdza się. Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Z kolei samo Studium nie było tu przedmiotem kontroli pod względem legalności, gdyż temu służy odrębna procedura. Wersja uchwalona planu została opublikowana wymaganej formie. Na marginesie wskazać można, że ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie - nie wyklucza tego bowiem obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11). Dodać należy, że wg art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Jeśli skarżący uważa, że do takiej sytuacji doszło, ma prawo skorzystać z ww. uprawnienia. Kwestia, że środki uzyskane ze sprzedaży nieruchomości [...] chciała przeznaczyć na cele statutowe i że ogłoszony przetarg na sprzedaż nieruchomości okazał się nieskuteczny, nie są przesłankami, które należy brać pod uwagę na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 3, 3 ust. 1, 4 ust. 1, 6 ust. 1 i 2, 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 64 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Skargę zatem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.