II SA/Gl 27/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. [...], którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia dla K. W. opłaty adiacenckiej w wysokości 3.216,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr 1, k.m. [...], położonej przy ul. [...], spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury I technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Gmina D. zrealizowała inwestycję pn.: Budowa infrastruktury wodociągowo- kanalizacyjnej, pompowni [...] wraz z przebudową gazociągu, dróg i chodników oraz gospodarką zielenią w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] - dzielnica [...] - w ramach zadania Projektu pn.: "Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej w gminie D.". W dniu 18 września 2014 r. zostały stworzone warunki umożliwiające podłączenie nieruchomości ozn. nr. geod. 1 k.m. [...], obręb D., do kanalizacji sanitarnej W dacie tej obowiązywała Uchwała Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r., ustalająca stawkę procentową wysokości opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Zgodnie z obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic: [...] - [...]- [...] - [...] - [...]", zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.), przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem I3-P1, tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów oraz w niewielkiej części [...] i [...], tereny dróg publicznych. Gmina uznając, iż zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej określone w art. 145-146 ustawy o gospodarce nieruchomościami zleciła sporządzenie operatu szacunkowego, w wyniku którego określono w ww. decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r., wzrost wartości nieruchomości na kwotę 3.216,50 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę, decyzją z dnia [...] r utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu podzieliło stanowisko organu I instancji co do spełnienia warunków koniecznych do ustalenia takiej opłaty, jak i jej wysokości, a także poprawności operatu szacunkowego. W dniu 5 grudnia 2017r. K. W. złożył skargę na przedmiotową decyzję Kolegium. Jak wywodzi w skardze, nie zgadza się z decyzją, gdyż jego działka ,jest całkowicie wyłączona spod zabudowy przez Urząd Miasta w D. W związku z tym, działka ta nie zwiększyła wartości wręcz straciła. Stwierdził, że działka nie posiada żadnej wartości, gdyż nie można na niej nic wybudować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, musi zostać uwzględniona. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j Dz.U. z 2018 r., poz. 121, dalej; u.g.n.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 145 ust. 2 stanowi natomiast, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Zgodnie z art. 1 pkt. 21 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. uległ zmianie, zgodnie z którą wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym stosownie do art. 4 ust. 3 do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 23 sierpnia 2017 r.), w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ze względu na wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie w dniu 11 lipca 2017 r. było ono prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 146 ust. 1 - 3 ustawy stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przenosząc powyższe unormowania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić stanowisko Kolegium, iż o ile po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, wzrosła wartość nieruchomości to Prezydent Miasta miał formalne uprawnienie do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest bowiem w sprawie wykonanie kanalizacji sanitarnej, a jako datę stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do tejże kanalizacji wskazano dzień 18 września 2014 r. Datę tę, zdaniem Sądu, uznać należy za wskazaną prawidłowo, dopiero od tego dnia stworzone zostały bowiem warunki do legalnego, a nie li tylko faktycznego, podłączenia nieruchomości. W dacie tej obowiązywała zaś uchwała Uchwała Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] r., ustalająca stawkę procentową wysokości opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W konsekwencji wydając decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej organ I instancji dochował terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Pomimo powyższych uwag wydane w sprawie decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego z następujących przyczyn. Jak wspomniano wyżej, stosownie do art. 162 ust. 1 i 1a u.g.n., podstawą do ustalenie opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym właściwy organ nie dokonuje koniecznych wyliczeń samodzielnie, ale na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Sama wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 162 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n.). Analiza postanowień art. 162 ust. 1, 1a i ust. 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do przyłączenia do urządzenia i po stworzeniu tych warunków. Wobec tego z operatu szacunkowego w sposób wyraźny i przekonywujący (uzasadniony) powinien wynikać wzrost wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do przyłączenia, wymagający ustalenia (w celu porównania) wartości tejże nieruchomości przed stworzeniem takich warunków i po ich stworzeniu. Dla określenia jednej i drugiej wartości, rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę, na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; z późn. zm.), transakcje dotyczące kilkunastu porównywalnych nieruchomości bez dostępu do kanalizacji sanitarnej oraz, z drugiej strony, kilkanaście nieruchomości z takim dostępem. W rozpatrywanej sprawie uwzględniono jedynie sześć nieruchomości, z których jedna była skanalizowana i pięć bez dostępu do kanalizacji sanitarnej. Różnice wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po, wyliczono przy użyciu współczynników korygujących, a decydował jeden z nich – współczynnik uzbrojenia terenu, w skład którego wchodzi dostęp do kanalizacji sanitarnej. Taki sposób liczenia zupełnie abstrahuje od rzeczywistego wzrostu wartości konkretnej nieruchomości ze względu na stworzenie warunków do przyłączenia do kanalizacji sanitarnej zakładając a priori, że w każdym takim przypadku (tj. wraz ze stworzeniem takich warunków) wartość nieruchomości wzrasta. Natomiast wzrost ten, co nie budzi wątpliwości, powinien wynikać z realnego wzrostu wartości nieruchomości podobnych, a nie ze współczynników korygujących. W konsekwencji, zdaniem Sądu, w operacie szacunkowym znajdujących się w aktach sprawy, nie doszło do ustalenia w sposób prawidłowy tak faktu wzrostu wartości rzeczonej nieruchomości ze względu na stworzenie warunków do przyłączenia jej do kanalizacji sanitarnej, jak i do wielkości (kwoty) wzrostu, co dopiero mogłoby stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie art. 146 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Jednak podkreślenia wymaga to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ew. wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r.,I OSK 345/13, CBOSA). Najkrócej rzecz ujmując, organy orzekające w sprawie powinny dostrzec, że operat szacunkowy jest wadliwie sporządzony, bowiem nie wynika z niego w sposób przejrzysty, że ustalone wartości nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty adicenckiej. Poza tym, co jest kwestią szczegółową, wbrew wymogom § 40 ust. 2 przywołanego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie uwzględniono odległości nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. W konsekwencji, w ocenie Sądu, operat nie mógł stanowić podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej, a tym samym oparte na jego wyliczeniach decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ ma kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia.