II SA/Gl 27/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji, odmawiającej uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Starosta [...] decyzją dnia [...] roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 145 i 151 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.), po wznowieniu postępowania administracyjnego odmówił Nadleśnictwu R. uchylenia decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] r., zatwierdzającej projekt i udzielającej B. oraz P. C. pozwolenia na budowę zagrody wraz z infrastrukturą techniczną - budowa budynku gospodarczego na działce nr 1 w miejscowości L., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podano m. in., że do Starosty [...] wpłynął wniosek Nadleśnictwa R. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na budowę zagrody wraz z infrastrukturą techniczną j.w. oraz o jej uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z projektu zagospodarowania działki stanowiącego część projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] w dniu [...] r. wynika, że projektowana inwestycja znajduje się w odległości około 250 metrów od granicy z działką nr 2, co oznacza, że w świetle powołanego art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej p.b.) Nadleśnictwu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tej inwestycji. Nadleśnictwo nie wskazało żadnego przepisu, który wskazywałby na konieczność objęcia działki, którą dysponuje, obszarem oddziaływania projektowanego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości, złożyła Gmina N.. Zarzucono, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nieuwzględnieniu wniosku Nadleśnictwa R. o uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzji z dnia [...] r. Rażące naruszenie prawa polega na niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa L., dotyczącego działki nr 1. Budownictwo na terenach nieprzeznaczonych na cele budowlane nie może zmieniać ich przeznaczenia. Z treści art. 29 k.p.a. wynika, iż stronami mogą być osoby prawne, a Gmina posiada osobowość prawną i ma w niniejszej sprawie administracyjnej indywidualny interes prawny. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania Gminy N. z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano m. in., że Gmina N. nie posiada przymiotu strony. Kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewody Śląskiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania Gminy N. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji na działce nr 1 w miejscowości L., stwierdzając, że w świetle art. 28 ust. 2 p.b. Gmina N. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze z odwołania Gminy N. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., stwierdzając, że skarżąca nie wykazała, iż jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Gmina N. zaskarżyła ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/16, oddalił wniesioną skargę. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina N. Zarzucono naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; 2) art. 10 §1 k.p.a., - Wojewoda Śląski uniemożliwił Gminie N. wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, 3) podstawowego uprawnienia Gminy N. w zakresie władztwa planistycznego; 4) §16 ust. 2, § 34 i § 35 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego sołectwo L. przyjętego Uchwałą Nr [...] z [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...]r., Nr [...], poz. [...]) oraz przepisu §19 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. dla obszaru sołectwa L. (Dz.U. Woj. Śl. poz. [...] z dnia [...]r.). Wniesiono jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu podano m. in., że Starosta [...], decyzją zezwalającą na budowę zagrody wraz z infrastrukturą techniczną - budowa budynku gospodarczego, naruszył zasadę władztwa planistycznego Gminy, co stanowi naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązuje bowiem zakaz jakiejkolwiek zabudowy na przedmiotowej działce. Decyzje Wojewody Śląskiego oraz Starosty [...] zostały wydane z pominięciem Prokuratora, który reprezentuje Gminę N. jako Stronę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym nie ma znaczenia prawnego brak udziału w postępowaniu zwykłym. Stroną w postępowaniu wznowieniowym jest bowiem nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wznowienia. W wyroku WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2012/16, uznano jednak, co tut. Sąd podziela, że władztwo planistyczne gminy (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oznacza powierzenie przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie władczego decydowania o przeznaczaniu i ustalaniu zasad zagospodarowania przestrzennego, czyli możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje. Nie można jednak przyjąć, że interes prawny Gminy wynika z uprawnień władczych organów gminy w odniesieniu do jej terytorium. Władztwo planistyczne nie daje gminie legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej terytorium. Czym innym jest też wykonywanie działalności uchwałodawczej, prowadzącej do stanowienia prawa miejscowego, a czym innym występowanie w obrocie prawnym jako strona, osoba prawna (art. 28 ust. 2 p.b., art. 28 k.p.a.). Fakt wykonywania kompetencji prawodawczych nie może oznaczać automatycznego przyznania Gminie uprawnień do uczestnictwa w każdym, dowolnym postępowaniu odnoszącym się do jej terytorium. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/16, zapadłym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] r., zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, zwrócono uwagę, co Sąd w niniejszym postępowaniu podziela, że nieruchomości skarżącej (w tym rowy) nie znajdują się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Nie wskazuje na to analiza projektu budowlanego. Gmina nie podała też żadnych konkretnych przejawów oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości, które – w sąsiedztwie inwestycji – nie mają przeznaczenia budowlanego. Nie można pomijać, że niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Nadleśnictwa R. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z nim "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (...) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Należy pamiętać, że dla skuteczności wznowienia postępowania konieczne jest zachowanie terminów złożenia stosownego podania (wniosku), co wynika z art. 148 §1 i 2 k.p.a. Nie jest dopuszczalna sytuacja, kiedy to Gmina, próbując ominąć przepisy o terminie złożenia podania, dołącza się do innego postępowania (tu zainicjowanego przez Nadleśnictwo) i to już na etapie odwołania (zastępując Nadleśnictwo, które odwołania nie złożyło), realizując swe własne interesy, niedotyczące interesów samego Nadleśnictwa, mimo że w jej przypadku termin do zainicjowania takiego postępowania nadzwyczajnego dawno upłynął. Gmina brała bowiem udział np. w postępowaniu nieważnościowym decyzji nr [...] z dnia [...] r., zatem znała okoliczności jej wydania, co sama podnosiła w różnych postępowaniach. Już z tych powodów nie mógł przemawiać za uwzględnieniem skargi powołany w niej wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 193/17. Prokurator z kolei reprezentuje interes publiczny i w powyższym kontekście trudno mówić, by jego pominięcie w niniejszym postępowaniu administracyjnym miało szkodzić Gminie jako osobie prawnej, czyli w sferze jej indywidualnych uprawnień (art. 10 §1 k.p.a.). Prokurator miał prawo włączyć się do niniejszego postępowania przed Sądem, czego nie uczynił i miał prawo podnosić ewentualne zarzuty. Zarzuty Gminy dotyczące rażącej niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. nie podlegają badaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu, które zostało zainicjowane skargą na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Sąd kontroluje tu jedynie, czy organ ocenił zasadnie, iż skarżąca Gmina nie miała interesu prawnego do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Nie ma również możliwości, by oceniać tu legalność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, gdyż kwestia ta nie była oceniana z przyczyn formalnych przez Wojewodę. Uznał bowiem brak interesu prawnego po stronie Gminy. Z powyższych powodów nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Organ odwoławczy ustalił w wystarczającym stopniu istotne dla sprawy okoliczności, a skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem, które miało swą podstawą faktyczną oraz prawną. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 107 §3, 138 §1 pkt 3 k.p.a., art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym miejscowych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.