II SA/Gl 27/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprzeciwu F. H. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala sprzeciw. We wniosku z dnia 7 stycznia 2019 r. wymienieni w nim właściciele samodzielnych lokali w budynku przy ul. [...] i ul. [...] w K. (dalej jako uczestnicy) domagali się sprawdzenia legalności robót budowlanych prowadzonych w tym budynku przez F. H. (dalej jako skarżący lub inwestor) w należących do niego lokalach mieszkalnych. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w związku z tym wnioskiem postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. (dalej jako PINB) decyzją z dnia [...] nr[...], wydaną z powołaniem na treść art. 105 § 1 Kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, zwanej też dalej P.b. lub ustawą), umorzył w całości postępowanie wszczęte w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania i realizacji robót budowlanych w budynkach mieszczących się przy ulicy [...] i [...] w K. na działkach nr 1 i 2 k.m. nr[...] bez prawem wymaganej zgody. W uzasadnieniu powołując się m.in. na wyniki przeprowadzonych w dniu 1 maja 2019 r. oględzin stwierdził, że we wskazanych lokalach wykonano jedynie roboty przygotowawcze lub roboty budowlane objęte wydanym pozwoleniem na budowę, względnie dokonanymi i przyjętymi bez sprzeciwu zgłoszeniami. Nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tych lokali, ani do zajęcia przewodów kominowych. Nie zrealizowano też robót budowlanych wymagających zgody konserwatora zabytków. W dniu oględzin stwierdzono, że inwestor skuł tynki wewnętrzne ścienne i sufitowe, zdemontował instalację elektryczną i wod-kan oraz stolarkę drzwiową, rozebrał również część ścianek działowych. Przy realizacji tych robót dysponował on skutecznym zgłoszeniem (z dnia 19 maja 2016 r.) robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, obejmujących zbicie tynków, wymianę instalacji elektrycznej i wod-kan, założenie alarmu, instalacji komputerowej, wymianę drzwi wewnętrznych, odnowienie okien. Dysponował też ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] (dalej jako pozwolenie na budowę z 3 grudnia 2016 r.), zezwalającą na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebiciu otworu drzwiowego i wykonaniu nadproża w ścianie konstrukcyjnej na I p., a nadto skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 29 stycznia 2019 r., obejmujących wymianę stolarki okiennej w lokalach nr 5, 6, 7, 8, 9 i 10. Dalej PINB w nawiązaniu do pisma procesowego uczestników z dnia 18 marca 2019 r. stwierdził, że podczas oględzin nie stwierdzono ingerencji inwestora w przewody kominowe. Ingerencję taką stanowiłoby bowiem dopiero podłączenie urządzenia do konkretnego przewodu kominowego. Samo powiększenie niektórych otworów w przewodach kominowych, co stwierdzono podczas oględzin, "nie stanowi ani ingerencji w te przewody, ani o ich przebudowie, rozumianej jako samowola budowlana, w przypadku braku uprzedniej zgody właściwego organu". Zdaniem PINB w następstwie wykonanych robót budowlanych nie doszło do zmiany układu pomieszczeń w lokalach mogących świadczyć o zmianie ich parametrów użytkowych. Roboty budowlane są dopiero na etapie przygotowawczym. W odwołaniu od tej decyzji reprezentowani przez radcę prawnego B. i J. małżonkowie B., J. M. oraz T. i E. małżonkowie K. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy PINB do ponownego rozpoznania. Zarzucili, że pozwolenie na budowę z dnia 30 grudnia 2016 r. dotyczyło wykonania otworu drzwiowego łączącego lokale inwestora z klatką schodową od strony ul.[...] nr[...] , które to prace zostały wykonane i nie były kwestionowane. Wykonano natomiast bez pozwolenia na budowę dodatkowy otwór drzwiowy w ścianie nośnej w obrębie lokalu inwestora, na co zwrócili oni uwagę w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2019 r. z powołaniem się na dokumentację fotograficzną z dnia 14 marca 2019 r. Nadto nie wyjaśniono dostatecznie kwestii wspólnych przewodów kominowych i ich samowolnego otwarcia przez inwestora. Co do wskazanych zarzutów powołano się na projekt uchwały członków wspólnoty nr [...] Po rozpoznaniu tego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB lub organ odwoławczy) zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 P.b. uchylił decyzję PINB i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali inwestora oraz stanowisko, że nie doszło również do zmian w zakresie zajęcia przewodów kominowych, w sytuacji gdy chodzi jedynie o możliwość takiego zajęcia w przyszłości. Zdaniem organu odwoławczego, wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na odkuciu tynków sufitowych i ściennych, zdemontowaniu podłóg, stolarki okiennej oraz instalacji elektrycznej, wod-kan oraz wyburzeniu niektórych ścianek działowych stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., która co do zasady nie wymagała zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1aa pozwolenia na budowę. Roboty te podlegały jednak reżimowi prawnemu z art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b., a to z tego, że były wykonane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wymagały zatem zgłoszenia, do którego należało dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takiego zaś zgłoszenia inwestor nie dokonał. Przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie z dnia 29 stycznia 2019 r., do którego dołączono pozwolenie konserwatorskie, dotyczy bowiem jedynie robót budowlanych polegających na wymianie okien w lokalach 5, 6, 7, 8, 9 i 10, usytuowanych na pierwszym piętrze objętego postępowaniem budynku. Natomiast za nieskuteczne należy uznać zgłoszenie robót budowlanych z dnia 19 maja 2016 r. polegających na zbiciu tynków, wymianie instalacji elektrycznej, wymianie instalacji wod-kan, założeniu alarmu, założeniu instalacji komputerowej, wymianie drzwi wewnętrznych, odnowienia okien budynku, na I piętrze, ponieważ inwestor nie dołączył do niego prawem wymaganego pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wobec tego zdaniem ŚWINB, organ I instancji powinien ustalić, które okna w przedmiotowym budynku zostały odnowione w związku z nieskutecznym zgłoszeniem z dnia 19 maja 2016 r., jak również, co słusznie zauważył [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w swoim piśmie adresowanym do organu z dnia 3 lipca 2019 r., czy wymienione w tym zgłoszeniu pozostałe roboty budowlane, tj.: zbicie tynków, wymiana instalacji elektrycznej, wymiana drzwi wewnętrznych, nie wpłynęły na wygląd zewnętrzny przedmiotowego budynku, który to wygląd podlega ochronie konserwatorskiej, na mocy decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] jako element zabudowy tzw. Południowej dzielnicy Śródmieścia K.. W stosunku do ww. robót budowlanych organ I instancji powinien zastosować art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i w konsekwencji art. 51 ust. 1 P.b. Wymóg ten nie dotyczy jedynie skutecznie zgłoszonej wymiany stolarki okiennej w lokalach nr 5, 6, 7, 8, 9, 10 w przedmiotowym budynku, jak również wykonania robót budowlanych polegających na przebiciu otworu drzwiowego i wykonaniu nadproża w ścianie konstrukcyjnej na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem organu odwoławczego PINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien też sprawdzić, czy jak to podniesiono w odwołaniu, inwestor nie wykonał również otworów w ścianach nośnych wewnątrz budynku, co należałoby kwalifikować jako odstępstwo od posiadanego przez niego pozwolenia na budowę z dnia 30 grudnia 2016 r. Dla ustalenia tej okoliczności do akt sprawy należy też dołączyć zatwierdzony tym pozwoleniem projekt budowlany. W konsekwencji ŚWINB stwierdził, że wskazane braki nie są możliwe do usunięcia przy zastosowaniu art. 136 Kpa, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz pozbawiłoby to strony przysługujących im praw. W sprzeciwie do sądu administracyjnego od powyższej decyzji ŚWINB w Katowicach, reprezentowany przez radcę prawnego skarżący, wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, ze decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 105 Kpa poprzez uchylenie decyzji PINB z dnia [...] pomimo, iż decyzja ta odpowiada prawu i przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz istnieją podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakres sprawy do wyjaśnienia nie ma istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności jest bezprzedmiotowy dla rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że objęty postępowaniem budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, lecz jest jedynie usytuowany na terenie wpisanym do rejestru zabytków, zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] W konsekwencji ochronie konserwatorskiej podlega jedynie jego wygląd zewnętrzny jako element zabudowy, tzw. Południowej Dzielnicy Śródmieścia K. Wobec tego jedynym elementem dotyczącym zgłoszenia, którego mogłaby dotyczyć ochrona konserwatorska, byłoby odnowienie okien. Jednakże prace takie z uwagi na zły stan okien nie zostały wykonane ani rozpoczęte. Okna te zostały bowiem wymienione w oparciu o skuteczne zgłoszenie z dnia 29 stycznia 2019 r., do którego zostało dołączone pozwolenie na wykonanie tych robót wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ustalenie zakresu planowanego wcześniej odnowienia okien należy uznać zatem za bezprzedmiotowe. Pozostałe prace wykonane były jedynie wewnątrz lokali, które nie są objęte ochroną konserwatorską. Prace wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę z 30 grudnia 2016 r. dotyczące przebicia otworu drzwiowego i wykonania nadproża zrealizowane zgodnie z tym pozwoleniem i zgodnie z dziennikiem budowy, zostały zgłoszone jako wykonane. Nadto w tym czasie były też realizowane prace w oparciu o zgłoszenie z 19 maja 2016 r. i dlatego trudno stwierdzić, czy w czasie realizacji tych wszystkich prac doszło do odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem projektu budowlanego. Nadto zarzucono, że przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją wykracza poza przedmiot postępowania określony w zawiadomieniu o jego wszczęciu. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wnosząc o jego oddalenie powołał się na motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia przytoczone w jego uzasadnieniu. Rozpoznając sprzeciw zgodnie z treścią art. 64d § 1 i art. 64e ustawy p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w zakresie istnienia przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia została wydana zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa. W pierwszej kolejności za niezasadny należy uznać zarzut objęcia zaskarżoną decyzją "kwestii" wykraczającej poza przedmiot postępowania określony w zawiadomieniu o jego wszczęciu, w sytuacji gdy zgodnie z tym zawiadomieniem (karta 29 akt adm.) przedmiotem postępowania miała być realizacja robót budowlanych we wskazanych budynkach mieszkalnych. Nadto skarżący nie sprecyzował w dostateczny sposób o jakie przy formułowaniu tego zarzutu "kwestie" chodzi. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może ulegać ,zdaniem Sądu, wątpliwości, że w sprawie nie została wyjaśniona w dostateczny sposób kwestia zgłoszona przez pełnomocnika uczestników w piśmie procesowym z dnia 18 marca 2019 r. oraz sformułowana i umotywowana później w odwołaniu, a związana z wykonanymi przez skarżącego robotami budowlanymi mającymi polegać na realizacji prac budowlanych związanych z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie nośnej od strony korytarza. PINB stwierdzając w swojej decyzji, że są to prace prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę z 30 grudnia 2016 r., powołał się na dokumentację fotograficzną dołączoną do w/w pisma procesowego z dnia 18 marca 2019 r. która z uwagi na jej treść nie dawała żadnych podstaw do poczynienia w tym względzie wiążących ustaleń, zwłaszcza w sytuacji, gdy w odwołaniu jednoznacznie stwierdzono, że jest to realizacja w ścianie nośnej budynku innego otworu okiennego niż ten, o którym mowa w w/w pozwoleniu na budowę. Jednocześnie dla udowodnienia tego stwierdzenia w odwołaniu powołano się dodatkowo na treść dołączonego do niego odpisu projektu uchwały wspólnoty mieszkaniowej nr [...] do którego to dokumentu organ pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł. Trafnie zwrócił też w tym względzie ŚWINB w zaskarżonej decyzji uwagę, że w aktach brak jest projektu budowlanego objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę, który pozwałby na poczynienie jednoznacznych ustaleń czy chodzi właśnie o ten otwór drzwiowy i czy też o otwór drzwiowy realizowany w innym miejscu. Wtedy zaś należałoby ustalić, czy związane z jego realizacją roboty budowlane są prowadzone w ścianie nośnej budynku, tj. "elemencie konstrukcyjnym" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b., co wymagałoby pozwolenia na budowę. Ponieważ jest to istotna dla rozpoznania sprawy w przedmiocie legalności robót budowlanych okoliczność, zgłoszona już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, to brak jej jakiegokolwiek wyjaśnienia przez PINB stanowił zdaniem Sądu wystarczającą podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa, a to w związku z treścią art. 15 tego aktu prawnego. Niewątpliwie bowiem niewyjaśnienie i niedostateczne rozważenie tej istotnej dla prawidłowego załatwienia sprawy kwestii było następstwem naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Skutkowało to oddaleniem sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 ustawy p.p.s.a. W tym względzie należy dodatkowo podnieść, że gdyby jak twierdzi skarżący, roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z 30 grudnia 2016 r. zostały zgodnie z tym pozwoleniem zrealizowane wcześniej i wcześniej dokonano zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (bez sprzeciwu – art. 54 ust. 1 P.b.), to wbrew stanowisku ŚWINB brak byłoby podstaw do przyjęcia, że ewentualnie zrealizowane później roboty budowlane polegające na wykonaniu innego otworu drzwiowego, należałoby kwalifikować jako odstępstwo od omawianego pozwolenia na budowę. Co do zasady za zasadne należy uznać też stanowisko ŚWINB co do niedostatecznego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji legalności robót, o którym mowa w zgłoszeniu z 19 maja 2016 r., a to w związku z treścią art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. Stanowisko to nie zostało jednak w zaskarżonej decyzji wyrażone dostateczne czytelnie i precyzyjnie w odniesieniu do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy. W tym względzie w związku z treścią tych przepisów należy zdaniem sądu przyjąć, że przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego mogłyby być ze wskazanych w tym zgłoszeniu robót budowlanych jedynie te, które wpływałyby na wygląd zewnętrzny budynku, który to wygląd podlega ochronie konserwatorskiej jako budynku usytuowanego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wobec szczupłej treści tego zgłoszenia (karta 33 akt adm) oraz braku opisu zakresu i sposobu wykonywania tych robót ocena ta jest utrudniona i jak się wydaje może dotyczyć jedynie robót polegających na odnowieniu okien i ewentualnie "założenia alarmu". Nie mniej jednak wobec przyjęcia tego zgłoszenia "bez sprzeciwu" kwestia ta miałaby zdaniem Sądu w świetle treści art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. znaczenie i wymagałaby dalszego wyjaśnienia (ustalenia) tylko wtedy, gdyby roboty te zostały już wykonane lub były realizowane, co nie zostało dotychczas stwierdzone a nawet podniesione. W przeciwnym wypadku postępowanie w tej kwestii należałoby uznać za bezprzedmiotowe. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem zdaniem Sądu innych podstaw kontroli prawidłowości przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych. mr