II SA/Gl 270/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. L. o wymierzenie Staroście [...] grzywny w sprawie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Gl 98/09 w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1) wymierza Staroście [...] grzywnę w kwocie 1000 (tysiąca) złotych, 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wniosek inwestorów M.B. i J. G-B. z [...] o zmianę pozwolenia na budowę z [...] nr [...] Starosta [...] decyzją z [...] orzekł o zmianie uprzednio udzielonego pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z garażem w M. na działce nr [...] przy ul. [...] . Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] r. nr [...]. W wyniku skargi wniesionej przez H.L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z 22 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gl 98/09 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że w sprawie nie zostało wyjaśnione czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, dotyczące zarzutu prowadzenia prac budowlanych z istotnym odstępstwem od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazano także na wadliwości przedłożonego przez inwestorów projektu zamiennego, w tym w zakresie rozwiązań dotyczących odprowadzania ścieków. W konsekwencji Sąd zalecił organom wyjaśnienie wskazanych kwestii, a po ich ustaleniu rozstrzygnięcie, czy w stwierdzonym stanie faktycznym będzie możliwe zastosowanie art. 36a prawa budowlanego i dokonanie żądanej zmiany pozwolenia na budowę. Jak dokumentują akta sprawy, wyrok sądu stał się prawomocny z dniem 7 maja 2010 r. Akta sprawy, przekazane przez Wojewodę [...] , wpłynęły do Starostwa Powiatowego w M. w dniu [...] r. Postanowieniem z 15 lipca 2010 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, Starosta [...] przekazał sprawę M.B. i J. G-B. do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że przekazanie nastąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. . Postanowienie zostało doręczone wyłącznie PINB w M. , który w piśmie z [...] r. zauważył, że nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy zmiany pozwolenia na budowę i podał, że [...] r. przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania spornego budynku, a przed prawomocności wyroku sądu 17 marca 2010 r. wydał zaświadczenie o braku sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Pismem z [...] r. H.L. wezwał Starostę [...] ego do wykonania wyroku WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gl 98/09. W odpowiedzi organ poinformował stronę, że sprawę przekazał do PINB w M. celem załatwienia zgodnie z kompetencjami. W skardze z [...] r. na niewykonanie wyroku z 22 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gl 98/09 H.L. wniósł o wymierzenie Staroście [...]grzywny. Podał, że organ ten nie podejmuje w sprawie żadnych działań, podając jedynie, że sprawę przekazał do organu nadzoru budowlanego. W kolejnych pismach procesowych z [...] r., [...],[...],[...] r., [...] r. skarżący podnosił zarzuty wobec wykonanego budynku oraz postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego i Starostę, w tym dotyczącego wydania pierwotniej decyzji o pozwoleniu na budowę, wnosząc o uchylenie wszystkich decyzji i postanowień związanych z budową. Zawnioskował także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i zdjęć na okoliczność stanu obiektu oraz zobowiązanie organów do złożenia pełnej dokumentacji dotyczącej udzielonego pozwolenia oraz przyjętego zgłoszenia przystąpienia do użytkowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wyjaśnił, że akta sprawy zmiany pozwolenia na budowę zostały mu zwrócone [...] r. Inwestycja natomiast została zakończona i zgłoszona do użytkowania [...] r. Sprawa stała się zatem bezprzedmiotowa, a organem właściwym jest organ nadzoru budowlanego. W obrocie prawnym pozostaje bowiem pierwotnie udzielone pozwolenia na budowę, zbadać należy zgodność obiektu z tym pozwoleniem, co należy do kompetencji nadzoru budowlanego. W konsekwencji postanowieniem z [...] r. dokonano przekazania sprawy. W dniu [...] r. wpłynęła do Sądu decyzja Starosty [...] z [...] r., którą umorzono postępowanie z wniosku J. G-B. i M.B. o zmianę pozwolenia na budowę, uzupełniona postanowieniem z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. przewiduje, że w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym akt strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia spraw, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W niniejszej sprawie zarzut niewykonania wyroku dotyczy rozstrzygnięcia sądu z 22 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gl 98/09, którym uchylono decyzje organów administracji. Spełniona jest zatem przesłanka z art. 154 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą zarzut niewykonania wyroku lub bezczynności po wyroku może dotyczyć przypadku, w którym wyrok uchylał rozstrzygnięcia organów administracji. Jednocześnie należy jednak wyjaśnić skarżącemu, że przedmiotem kontroli sądu w razie skargi na niewykonanie wyroku nie mogą być kwestie merytoryczne. Sąd bada jedynie, czy doszło, w prawidłowym czasie, do wydania przez organ kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie, nie bada jednak, czy rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, podlega ono bowiem zwykłej kontroli w toku instancyjnym, a następnie kontroli sądowej. Trzeba też zwrócić uwagę, że w niniejszym postępowaniu Sąd może badać jedynie zasadność zarzutu niewykonania wyroku, nie może kontrolować w szczególności legalności spornego budynku oraz wydanych w stosunku do niego rozstrzygnięć. Z tego powodu nie mogły być przedmiotem kontroli wszelkie decyzje i postanowienia wydane w stosunku do budowy i budynku, czego domagał się skarżący. Bez znaczenia dla sprawy pozostawały także wnioski dowodowe, które dotyczyły udokumentowania przebiegu postępowań prowadzonych w stosunku do spornego obiektu budowlanego i jego stanu. Dla rozpoznania skargi na niewykonanie wyroku istotne jest tylko to, czy po jego wydaniu organ wydał w sprawie rozstrzygnięcie w ustawowym terminie. Jako bezprzedmiotowe dla sprawy, wnioski dowodowe skarżącego podlegały wobec tego oddaleniu przez Sąd. Skutkiem procesowym wyroku z 22 stycznia 2010 r. było, że po uchyleniu przez sąd decyzji wydanych w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, do ponownego rozpoznania przez organ I instancji pozostał wniosek inwestorów o zmianę pozwolenia na budowę. Sposób rozstrzygnięcia tego wniosku, zgodnie z zaleceniami wyroku, zależał od ustaleń organu dotyczących stanu faktycznego. Starosta [...] podnosi, że ponieważ obiekt został już w [...] r. oddany do użytkowania i budowę zakończono, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a sprawę przekazał do rozpoznania organowi nadzoru budowlanego, zgodnie z kompetencją. Należy wobec powyższego wyjaśnić Staroście, że jakkolwiek sprawy zgodności wykonania istniejących obiektów budowlanych z pozwoleniem na budowę czy przepisami prawa należą do właściwości nadzoru budowlanego, to niewątpliwie nie należą do niej sprawy zmiany pozwolenia na budowę, czego dotyczył wniosek inwestorów i prowadzone postępowania. Brak podstaw do prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem winien znaleźć odbicie w treści wydanego rozstrzygnięcia. Mając jednak na uwadze podnoszony przez Starostę argument, oceniając zasadność bezczynności po wyroku, należy odnieść się do skutków wydanego postanowienia z [...] r. W ocenie orzekającego Sądu postanowienie to nie może zostać uznane za akt rozstrzygający sprawę i w konsekwencji, usuwający zarzut niewykonania wyroku. W stanie obowiązującym w dacie wydania tego postanowienia przepis art. 65 k.p.a. stanowił, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przekazanie podania to czynność procesowa, nadto instytucja ta co do zasady dotyczy fazy wszczęcia postępowania. Przekazanie nie załatwia sprawy merytorycznie. Podkreślenia również wymaga, że w dacie wydania postanowienia o przekazaniu przez Starostę [...], stronie przysługiwało na takie postanowienie zażalenie. Podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia nie był przy tym organ, lecz strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W analizowanym przypadku postanowienie ani nie zostało przewidziane do doręczenia żadnej ze stron, ani faktycznie nie zostało im doręczone. Przepis art. 125 § 1 k.p.a. przewiduje, że postanowienia, od których przysługuje stronom zażalenie, doręcza się na piśmie. Przepis art. 126 k.p.a. stanowi zaś o odpowiednim stosowaniu do postanowień m. in. przepisów art. 109-113 k.p.a. Zgodnie z art.110 k.p.a. organ, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W braku takiej szczególnej regulacji należy stwierdzić, że postanowienie z [...] r., wobec zaniechania jego doręczenia stronom postępowania, niezależnie od jego merytorycznej poprawności, która aktualnie nie jest przedmiotem kontroli sądu, nie weszło do obrotu prawnego i nie wiązało organów. Z okoliczności tej zdawały sobie one nadto sprawę, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , jako stwierdzono w jego piśmie z [...] r. zwrócił akta sprawy dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę, zaś Starosta [...] wydał ostatecznie decyzję w sprawie, umarzając postępowanie. Aktem załatwiającym sprawę zmiany pozwolenia na budowę jest decyzja Starosty z [...] r. o umorzeniu postępowania. Została ona jednak wydana po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, co miało miejsce w [...] r. W tej sytuacji, wobec regulacji art. 154 § 3 p.p.s.a. skarga na bezczynność po wyroku sądu nie mogła zostać ani odrzucona jako niedopuszczalna, ani oddalona jako niezasadna. Ponieważ w chwili wnoszenia skargi, sprawa wniosku o zmianę pozwolenia na budowę niewątpliwie nie była załatwiona poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji, okoliczność ta stanowi przesłankę, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a i uzasadnia nałożenie grzywny. Należy podkreślić, że na ocenę bezczynności organu po wydaniu wyroku nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz to, czy zostało wydane przed wniesieniem skargi. Żądanie wymierzenia grzywny zawarte w treści skargi wiąże Sąd, o ile zostanie wykazana bezczynność organu istniejąca do dnia wniesienia skargi. Jak wyżej opisano, bezczynność taka została przez Sąd stwierdzona, co uzasadnia uwzględnienie skargi i wymierzenie Staroście [...]grzywny. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a określa jedynie górną granicę grzywny, której nałożona grzywna w kwocie 1000 zł nie przekracza. W przekonaniu Sądu jest ona wystarczającym środkiem represjonującym zwłokę Starosty w załatwieniu sprawy zmiany pozwolenia na budowę. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 154 § 1 i 3 oraz § 6 p.ps.a., orzekł jak w sentencji. Podstawę prawną dla orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi przepis art. 154 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. W ocenie Sądu o rażącym charakterze naruszenia przepisów świadczy okres czasu, jaki upłynął od zwrotu akt i ustalenia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych do momentu wydania decyzji, przy względnym braku skomplikowania sprawy.