II SA/Gl 271/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy Niegowa z dnia 21 marca 2013 r. nr 216/XXVII/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 20 ust. 2 pkt 1 w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., 2. zasądza od Rady Gminy Niegowa na rzecz skarżącego 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 15 stycznia 2024 r. M. S. (dalej jako skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Niegowa z 21 marca 2013 r. nr 216/XXVII/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niegowa w części dotyczącej miejscowości Mirów i Bobolice (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 2013 r. poz. 2968). Uchwałę tą zaskarżono w części określonej w § 20 ust. 2 pkt. 1 w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych działkami 1, 2, 3, 4, 5 i 6 w miejscowości Mirów. Uchwale tej skarżący postawił szereg zarzutów: naruszenie art. 17 pkt. 6 lit. b tiret ósme oraz pkt. 9 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu tego planu bez ponownego uzgodnienia jego projektu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz bez ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu mimo wprowadzenia istotnych zmian w projekcie po dokonaniu uzgodnień i wyłożeniu; art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie wyżej wymienionych zapisów mimo ich braku zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; art. 6 ust. 2 pkt. 2 powyższej ustawy oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP, a to poprzez nadużycie władztwa planistycznego i ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości mimo braku wykazania przez gminę uzasadnienia dla takiego działania; art. 2 Konstytucji RP, a to poprzez naruszenie zasad zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady oznaczoności i jasności prawa, a to poprzez przeznaczenie w uchwale nieruchomości skarżącego pod zabudowę jednorodzinna i dopuszczenie do przekształcenia gruntu przy jednoczesnym wprowadzeniu zakazu prowadzenia wszelkich prac naruszających strukturę gruntu. W oparciu o wskazane naruszenia skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 20 ust. 2 pkt. 1 kwestionowanej uchwały w części w jakim dotyczy nieruchomości oznaczonych działkami 1, 2, 3, 4, 5 i 6 w miejscowości Mirów; stwierdzenia nieważności uchwały w części określonej w § 20 ust. 2 pkt. 1 lit. a powyższej uchwały w części w jakim dotyczy nieruchomości oznaczonych działkami 1, 2, 3, 4, 5 i 6 w miejscowości Mirów oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. W rozbudowanych motywach wniesionej skargi przedstawiono argumentacje, która w ocenie skarżącego uzasadnia korzystne dla niego rozstrzygnięcie. W tej części skargi przywołano treść stosownych postanowień spornej uchwały jak również treść projektu uchwały, który poddany był procesowi uzgodnienia i wyłożeniu. Zamieszczono również szczegółowe rozważania dotyczące braku zgodności przyjętej uchwały z postanowieniami studium zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla spornego terenu. Przedstawiono argumentację przemawiającą za dopuszczeniem się przy przyjmowaniu spornej uchwały naruszenia władztwa planistycznego przez organy gminy. W końcowej części uzasadnienia skargi wykazano interes prawny skarżącego we wniesieniu takiej skargi, albowiem skarżący jest właścicielem wymienionych w skardze nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niegowa wystąpił o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ ten wpierw przybliżył zarzuty stawiane przez skarżącego, a następnie przedstawił własne stanowisko w sprawie. W odniesieniu do pierwszego z postawionych zarzutów to wskazano, że problematyka uzgodnienia projektu uchwały z wymaganymi organami jest w orzecznictwie sądów administracyjnych odmiennie ujmowana niż zostało to zaprezentowane w skardze. W ocenie organu obecna treść postanowień uchwały nie rzutuje na sytuację skarżącego w stopniu warunkującym korzystanie z posiadanej nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego sprzeczności postanowień przyjętego miejscowego planu ze studium, to w ocenie organu sprzeczności te są pozorne. W odniesieniu do postawionego zarzutu dotyczącego naruszenia zasad władztwa planistycznego przez organ gminy nie podzielono stanowiska skarżącego i na tę okoliczność przywołano szereg wyroków sądów administracyjnych, które w ocenie udzielającego odpowiedzi przeczą postawionemu zarzutowi. Udzielający odpowiedzi organ gminy nie podzielił także ostatniego zarzutu stawianego przez skarżącego, a związanego z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa. Pismem z 20 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ gminy. W piśmie tym nie podzielono stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę i podtrzymano zasadność wniesionej skargi i argumentacji w niej zamieszczonej. Pismem z 4 września 2024 r. pełnomocnik gminy przekazał do tutejszego Sądu skany map dotyczących położenia działek skarżącego z zaznaczeniem usytuowania obszarów ochrony archeologicznej. Tym samym wykonane zostało zarządzenie Sądu sformułowane na rozprawie z 28 sierpnia 2024 r. Z kolei pismem z 20 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił uzupełniające stanowisko w sprawie i przedłożył szereg dokumentów, które w jego ocenie uzasadniają prezentowana argumentacje. Dodatkowym pismem z 27 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z okresu przyjmowania przedmiotowego planu, uzyskane w ramach dostępu do informacji publicznej i podtrzymał stanowisko skarżącego sformułowane w jego piśmie z20 września 2024 r. W ramach rozprawy przeprowadzonej 7 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył decyzję Starosty [...] z 18 września 2024 r. odmawiającego zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu pod budowę budynku [...] na nieruchomościach należących do skarżącego z uwagi na niezgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. , poz. 935 ze zm.). Po myśli art. 147 przywołanej powyżej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Postanowienia przedmiotowej ustawy nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organu gminy, poza kryterium zgodności z prawem. Oznacza to zatem, że skład orzekający przeprowadzający kontrolę kwestionowanej uchwały Rady Gminy Niegowa ma w polu widzenia jedynie naruszenia przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzona kontrolą jej dopuszczalności formalnej, a zatem czy zostały spełnione wszystkie wymogi pozwalające na jej rozpoznanie. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Niegowa z 21 marca 2013 r. nr 216/XXVII/2013 dotycząca uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niegowa w części dotyczącej miejscowości Mirów i Bobolice. Oznacza to, że stosownie do postanowień art. 101 ust. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, a po myśli ust. 2a tego przepisu skargę taką, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Równocześnie w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 58 § 1 pkt. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Zgodnie z postanowieniami tego przepisu, sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powyższej ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W świetle przywołanego stanu normatywnego ocena co do podjęcia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego o zgodności z przepisami prawa, może być dokonywana przez sąd dopiero wówczas, gdy skarga wniesiona jest przez osobę uprawnioną, czyli taką która wykazała w skardze, że uchwała narusza jej interes prawny. Tym samym kluczowym jest ustalenie czym jest interes prawny i w jakimi cechami się charakteryzuje. W literaturze prawa administracyjnego wskazuje się, że interes prawny ma charakter osobisty, konkretny, aktualny, oparty na normie prawnej, którą da się wyodrębnić i ustalić i nie ma charakteru pochodnego (J. Zimmermann. Prawo administracyjne Warszawa 2020 r. s. 374-375). Z przyjmowanego ujęcia interesu prawnego wynika jednoznacznie, że w porządku prawnym musi istnieć norma prawna, która reguluje sytuację adresata działań administracji publicznej. Norma ta musi mieć zakotwiczenie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a zatem musi wynikać czy to z postanowień Konstytucji RP, ratyfikowanych umów międzynarodowych, ustaw, rozporządzeń czy też postanowień aktów prawa miejscowego. Co do zasady naruszenie interesu prawnego musi być realne i jako takie może wynikać z postanowień przepisów prawa. W sprawach uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego sytuacja przedstawia się w ten sposób, że naruszenie interesu prawnego musi wynikać z postanowień aktu prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie nieruchomości skarżącego znajdują się na terenie objętym postanowieniami przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym skarżący legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi, a to oznacza, że skarga może zostać rozpoznana w sposób merytoryczny. Jak wynika z informacji przekazanych przez skarżącego i organ administracji publicznej nieruchomości należące do skarżącego a to nr działek 1, 2 i 3 w całości znajdują się na terenie oznaczonym symbolem W1, a zatem terenem pełnej ochrony archeologicznej na terenie miejscowości Mirów, z kolei działki nr 4, 5 i 6 w części znajdują się na wskazanym terenie. Równocześnie z postanowień tego planu wynika, że wymienione powyżej działki znajdują się na terenie oznaczonym E3MN, a zgodnie z postanowieniami przywołanego planu teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi w miejscowości Mirów. W ramach tego przeznaczenia dopuszcza się usługi nieuciążliwe, w tym usługi turystyki, handlu, gastronomi, rzemiosła i inne. W rozpoznawanej sprawie istota sporu między skarżącym a gminą sprowadza się do postanowień § 20 ust. 2 pkt. 1 lit. a przedmiotowej uchwały. W przywołanym przepisie stanowi się, że zakazuje się wszelkich prac naruszających strukturę gruntu – rozkopywanie, niwelowanie oraz nadsypywanie za wyjątkiem badań archeologicznych oraz poza normalnymi pracami polowymi. Przepis ten zlokalizowany jest w unormowaniu odnoszącym się do wyznaczenia strefy ochrony konserwatorskiej. Zdaniem skarżącego treść przywołanego przepisu skutkuje tym, że na terenach objętych ochroną konserwatorską niezależnie od przypisania im położenia na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z usługami wszelkie prace ziemne są zakazane, a tym samym nieruchomości położone na tym terenie nie mogą spełniać tej funkcji, która została im przypisana, ponieważ nie można na tym terenie prowadzić żadnych prac ziemnych. Na potwierdzenie tego stanu skarżący przedłożył decyzję Starosty [...] z 5 stycznia 2023 r., w której wniósł on sprzeciw do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków za zbiornikiem hydrofitowym na działce nr 3, jak również decyzję z 18 września 2024 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu pod budowę budynku [...] na nieruchomościach należących do skarżącego z uwagi na niezgodność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniach tych decyzji wskazano na przywołane powyżej postanowienia kontrolowanej uchwały i podkreślono, że inwestycja ta narusza postanowienia wskazanego przepisu. W świetle powyższego przeprowadzić należy stosowną analizę stanu normatywnego we wskazanym zakresie. Jak zostało to zaznaczone dla obszaru, na którym położone są nieruchomości skarżącego prawodawca gminny wprowadził dwie regulacje, a mianowicie z jednej strony teren ten umieścił w strefie oznaczonej E3MN, a zatem w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 1 ust. 4 pkt. 3 lit. a przedmiotowej uchwały) z dopuszczonymi usługami nieuciążliwymi, w tym usługami turystyki, handlu, gastronomi, rzemiosła i innymi (§ 3 ust. 1 pkt. 1 spornej uchwały). Równocześnie dla wskazanego terenu prawodawca gminny określił,, że sporne nieruchomości znajdują się w strefie W1, a zatem pełnej ochrony archeologicznej. Stosownie do postanowień § 20 ust. 2 pkt. 1 lit. a przedmiotowej uchwały w przepisie tym zakazuje się wszelkich prac naruszających strukturę gruntu – rozkopywanie, niwelowanie oraz nadsypywanie za wyjątkiem prac archeologicznych oraz normalnymi pracami polowymi. Zestawienie powyższych regulacji pozwala uznać, że unormowania przedmiotowej uchwały zawierają wykluczające się postanowienia, co w konsekwencji doprowadza do sytuacji, że pomimo wyznaczenia trefy E3MN dla obszaru położenia nieruchomości skarżącego to w rzeczywistości nie jest on w stanie z tego prawa korzystać z uwagi na postanowienia § 20 ust. 2 pkt. 1 lit. a spornej uchwały. Fakt niemożności wykorzystania przedmiotowych nieruchomości w sposób określony poprzez umieszczenie ich w strefie E3MN wynika z dostępnych już rozstrzygnięć organu administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, że skarżący zasadnie podnosi, że przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny, albowiem wyklucza możliwość inwestycyjnego wykorzystania posiadanych nieruchomości. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia § 20 ust. 2 pkt. 1 lit. a spornej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącego stanowią naruszenie prawa do korzystania z nich w sposób przewidziany poprzez umieszczenie ich w strefie E3MN. Naruszenie to wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 140 Kodeksu cywilnego oraz postanowień art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem zasady demokratycznego państwa prawa. Tym samym zarzuty sformułowane we wniesionej do tutejszego Sądu skardze są zasadne i zasługują na uwzględnienie. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący dołączył do akt sprawy pismo Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 25 września 2024 r., będące odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z pisma tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że intencją wskazanego organu nie było zakazanie na terenie objętym ochroną archeologiczną wykonywania jakichkolwiek prac ziemnych. Zatem wprowadzone zaostrzone rygory w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości położonych w strefie oznaczonej W1 – pełnej ochrony archeologicznej nie znajdują umocowania w stanowisku uprawnionego organu. Odrębną kwestią, która ujawniła się w ramach prowadzonego postępowania, to kwestia wersji planu poddanej pod publiczną dyskusję. Zauważyć należy, że pierwotna wersja, która została przedstawiona do publicznej dyskusji zawierała inne postanowienia, niż treść § 20 ust. 2 przyjętego w zaskarżonej uchwale. Zauważyć należy, że organy gminy są uprawnione do dokonywania korekt w przygotowywanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże korekty nie mogą rzutować na faktyczne możliwości wykorzystania określonych nieruchomości. W przypadku wprowadzenia takich korekt niezbędne jest ich ponowne skonsultowanie z zainteresowanymi podmiotami. W rozpoznawanej sprawie organy gminy przyjęły odmienną treść § 20 ust. 2 niż była poddana pod publiczną ocenę i tę zmienioną treść, która w sposób znaczący wpłynęła na możliwości wykorzystania przez skarżącego posiadanych nieruchomości nie były przedmiotem uzgodnień, a tym samym finalnie dopuszczono się naruszenia postanowień art. 17 pkt. 6 lit. b tiret 8 oraz pkt. 9 w związku z art. 28 ust, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie składu orzekające nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut przyjęcia spornej uchwały z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i jest aktem kierownictwa wewnętrznego wyznaczającego kierunki działalności planistycznej dla gminy. Przyjmując przedmiotową uchwałę organy gminy postanowień studium nie naruszyły, albowiem nie zostały zmienione formy strefy, na których znajdują nieruchomości skarżącego. Wprowadzenie szczegółowej regulacji dotyczącej ograniczenia w zakresie wykonywania prac naruszających strukturę gruntu nie można utożsamiać ze zmianą możliwości wykorzystania posiadanej nieruchomości. Warto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego" (wyrok WSA w Poznaniu z 25 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Po 170/24 LEX nr 3722359). Tym samym podniesiony zarzut naruszenia postanowień 20 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu nie może być uwzględniony. Przedstawione powyżej rozważania świadczą o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, a tym samym wniesiona do tutejszego Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 powyższej ustawy