II SA/Gl 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. G., G. G., H. G., M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania zmian lub przeróbek celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta O., działając w oparciu o przepisy art. 49 ust. 1 oraz art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 88, poz. 414), po rozpoznaniu wniosku S. T., udzielił pozwolenia na użytkowanie nielegalnie wybudowanego warsztatu jako zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych, usytuowanego na nieruchomości położonej w O. przy ulicy A oraz nałożył na wnioskodawczynię obowiązek wykonania szeregu prac związanych z zabezpieczeniem nieruchomości sąsiednich przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem zakładu. Od decyzji tej odwołanie wniósł K. G. wskazując na szereg okoliczności, które jego zdaniem nie zostały przez organ wzięte pod uwagę, a które rzutują na wynik przeprowadzonego postępowania. Odwołanie wniosła także S. T. podważając zasadność i celowość nałożenia określonych w decyzji obowiązków. Po rozpoznaniu tych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji przez organ I instancji było przedwczesne, gdyż w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, o ile nie zachodzą okoliczności nakazujące jego przymusową rozbiórkę, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być wydana jedynie po uprzednim wykonaniu przez inwestora w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Oprócz tego organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinny być również wzięte pod uwagę zgłaszane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. kwestie związane z ochroną powietrza, gospodarką wodno - ściekową i przekroczeniami norm hałasu. Burmistrz Miasta O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), zobowiązał S. T. do wykonania określonych robót budowlanych związanych z funkcjonującym przy ul. A w O. zakładzie przetwórstwa tworzyw sztucznych. Roboty te miały polegać na wzniesieniu ekranów akustycznych w granicy z nieruchomością sąsiednią, wykonaniu zatok w rejonie warsztatu, przeprowadzeniu robót zapewniających bezpieczeństwo pożarowe budynku oraz wykonaniu pomiarów natężenia hałasu na granicy nieruchomości. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł S. G. wskazując, że wspomniany obiekt budowlany stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia. Odwołujący się podkreślił ponadto, że budynek ten nie spełnia wymogów dotyczących warunków technicznych w zakresie ochrony środowiska, w szczególności zaś dotyczy to hałasu i zapylenia oraz braku prawidłowego dojazdu, wadliwego układu funkcjonalnego, nieprawidłowo skonstruowanego systemu odprowadzania ścieków oraz wentylacji. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że organ nie wyjaśnił, kiedy budowa spornej inwestycji została zakończona, co uniemożliwia podjęcie kroków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 15 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.), uchylił decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji było niezbędne, gdyż organ ten w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy obiekt zrealizowany jest zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Ponadto należy przesądzić, czy inwestycja ta nie będzie uciążliwa dla środowiska naturalnego oraz czy nie doprowadzi do pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych zabudowy jednorodzinnej. Oprócz tego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brały udziału wszystkie uprawnione do tego strony, co przesądza o konieczności jej uchylenia. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K. G., G. i H. G. oraz M. B. zarzucając jej ogólnikowość oraz niedokładne zapoznanie się z treścią złożonego odwołania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili organom administracji budowlanej brak wnikliwości w zbadaniu stanu faktycznego sprawy, co ich zdaniem miało bezpośredni wpływ na jej zakończenie. Wskazali również, że organy miały wystarczające podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu, gdyż inwestor nie spełnił szeregu wymogów przewidzianych przepisami Prawa budowlanego, zaś skarżący nie byli w stanie samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie, a ponadto, że nie da się w sposób bezsporny ustalić, kiedy wspomniana inwestycja została zakończona, co ma bezpośredni wpływ na stwierdzenie, czy można nakazać jej ewentualną rozbiórkę. W odrębnym piśmie K. G. zakwestionował legalność podłączenia energii, wody i kanalizacji do spornej inwestycji, wskazując zarazem, że uniemożliwiono mu zebranie materiału dowodowego w tym zakresie. Tym samym, w ocenie skarżącego, właściwy organ winien był nakazać rozbiórkę spornej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko organ stwierdził, że sporny obiekt budowlany został zrealizowany, co prawda nielegalnie, niemniej jednak jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), a wobec tego w odniesieniu do tej inwestycji nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 48 tej ustawy, na mocy którego byłoby możliwe nakazanie rozbiórki takiego obiektu. W związku z tym, na podstawie art. 37 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) możliwe było nakazanie inwestorowi wykonania w określonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ze względu na fakt, iż sporna inwestycja jest położona na terenie, oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności z dopuszczeniem nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych) niezbędnym było, przed wydaniem decyzji, dokonanie ustaleń dotyczących uciążliwości zakładu i jego ewentualnego funkcjonowania w takim obszarze. Ponieważ organ I instancji nie uzyskał w tym zakresie opinii właściwego organu ochrony środowiska - tym samym konieczne stało się uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Ze względu na śmierć uczestniczki postępowania - S. T., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Ka 789/96, zawiesił postępowanie z urzędu. Następnie, postanowieniem z dnia 30 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po ustaleniu następców prawnych zmarłej uczestniczki postępowania, podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. skarżący K. G. podtrzymał podnoszone w skardze zarzuty, a w odpowiedzi na pytanie Sądu oświadczył, że po wydaniu zaskarżonej decyzji w sprawie nie zapadły inne rozstrzygnięcia, od dłuższego czasu w spornym obiekcie działalność gospodarcza nie jest prowadzona, zaś nowi nabywcy chcą ją przeznaczyć na cele mieszkalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że skarga została wniesiona w dniu [...] 1996 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Ustawa ta została uchylona na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis art. 97 § 1 tej ustawy stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej niezależnie od zawartych w skardze zarzutów i wniosków (art. 134 § 1 P.p.s.a.), stwierdzić należy, że kontrolowana pod względem zgodności z prawem decyzja, zdaniem Sądu, nie narusza prawa. W punkcie wyjścia rozważań wskazać trzeba, że Burmistrz Miasta O. przed wydaniem decyzji, wbrew ustawowej powinności, praktycznie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które dawałoby podstawę do stwierdzenia, w oparciu o jakie przepisy prawa budowlanego należy prowadzić postępowanie. Bezspornym w sprawie było, że inwestor (S. T.) wybudowała na działce położonej w O. przy ulicy A bez pozwolenia na budowę obiekt budowlany, który miał być użytkowany jako zakład przetwórstwa tworzyw sztucznych. Zarówno zaś na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), jak i obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową tego rodzaju obiektu uzależnione było od uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji orzekał już pod rządem nowych przepisów, a zgodnie z intertemporalnym przepisem art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, z którego z kolei wynika, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie. Do takich obiektów stosuje się w dalszym ciągu przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wyjaśnienie tego międzyczasowego zagadnienia miało niezwykle istotne znaczenia dla ukierunkowania postępowania i stosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Tymczasem organ nie wyjaśnił kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w stosunku do przedmiotowego obiektu, w aktach sprawy brak nawet pisma S. T. z dnia [...]1995 r., na które powołuje się organ w pierwszej decyzji. Nie została również wyjaśniona kwestia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu. Co prawda w wymienionej już decyzji z dnia [...] r. Burmistrz Miasta O. wskazał, że budowa miała być prowadzona w latach [...] - [...], to jednakże na tę okoliczność brak jest jakiegokolwiek dowodu, o ile zaś został przeprowadzony nie zostało to utrwalone stosownym protokołem. Dopiero w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. albo postępowanie administracyjne w stosunku do tego obiektu zostało wszczęte przed tą datą, umożliwiało to prowadzenie postępowania w trybie i na zasadach określonych w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. W przeciwnym razie postępowanie administracyjne mogło być prowadzone wyłącznie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zakładając jednak, jak przyjął organ I instancji, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. to zebrany materiał dowodowy nie upoważniał do wydania decyzji na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co trafnie wyeksponował organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce administracyjnej utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. o nakazaniu zmian i przeróbek celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami ( i następnie art. 42 tej ustawy ) możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy w sposób jednoznaczny wykluczone zostanie istnienie przesłanek zawartych w art. 37 tej ustawy. Tymczasem organ I instancji ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że "nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane", bez wskazania, na jakich konkretnie dowodach opiera te twierdzenia. Gdyby bowiem okazało się, że w istocie budynek zlokalizowany na działce przy ul. A w O. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - wówczas istniałaby podstawa do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę, nie zaś decyzji legalizującej. W tym zakresie nie zostało przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe. Do akt sprawy dołączona została kserokopia części tekstowej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta O., z którego wynika, że sporny obiekt budowlany usytuowany został na terenach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, z dopuszczeniem lokalizacji nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych. Organ nie przeprowadził rozważań, czy istnienie na tym terenie spornego budynku o określonym przeznaczeniu, jeśli chodzi o sposób użytkowania, jest zgodne z przepisami przestrzennymi. Gdyby nawet przepis planistyczny nie sprzeciwiał się legalizacji samowoli budowlanej, to warunkiem niezbędnym do jej przeprowadzenia byłoby ustalenie, że obiekt nie będzie uciążliwy dla środowiska, nie doprowadzi do pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. W tym zakresie organ nie zebrał jakiegokolwiek materiału dowodowego. Ponieważ w przedstawionym stanie niezbędne jest przeprowadzenie praktycznie całego postępowania dowodowego, tym samym organ odwoławczy, działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, trafnie uchylił decyzję organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego w rzeczy samej wychodzi naprzeciw postulatom skarżących, gdyż eliminuje z obrotu prawnego decyzję wydaną w toku postępowania legalizacyjnego i nie rozstrzyga jednoznacznie o dalszych losach tej inwestycji. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ (powiatowy organ nadzoru budowlanego I instancji) przeprowadzi od początku postępowanie wyjaśniające w stosunku do budynku samowolnie wybudowanego na działce położonej w O. przy ul. A. Dla konieczności prowadzenia postępowania w stosunku do tego obiektu budowlanego nie ma znaczenia, że inwestor zmarł, a nowi właściciele nieruchomości - według informacji skarżącego - planują inny niż pierwotnie sposób użytkowania (oczywiście będzie to miało znaczenie dla oceny uciążliwości budynku dla otoczenia). W pierwszej kolejności organ ustali, kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne i kiedy została zakończona budowa tego budynku. W zależności od tych ustaleń prowadzone będzie postępowanie albo na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, albo przepisów dotychczasowych. Gdyby okazało się, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. będzie miał organ na uwadze, że możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego dopuszczalna jest wyłącznie po wykluczeniu negatywnych przesłanek zawartych w art. 37 tej ustawy. Wskazać również wypada na potrzebę właściwego utrwalania przeprowadzonych w toku postępowania dowodów, a następnie motywowania podjętego rozstrzygnięcia.