II SA/Gl 274/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. za dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla realizacji budynku usługowego o funkcji biurowej na działce nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w M. przy ul. [...]. Opisane orzeczenie organ wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. złożonego przez R. T., współwłaściciela przewidzianej do zainwestowania nieruchomości. W podstawie prawnej decyzji Burmistrz M. wskazał art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p. ) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. W ślad za ustaleniami wynikającymi z załącznika nr 2 do decyzji organ podał, że objęta wnioskiem działka przylega bezpośrednio do strefy zabudowy śródmiejskiej, przy czym najbliższe otoczenie działki ma charakter zabudowy "willowej" – mieszkaniowej jednorodzinnej, ekstensywnej, o niewielkim stopniu zainwestowania. Podał, że w obszarze analizowanym znajduje się działka zabudowana budynkiem usługowo-biurowo-mieszkalnym ( w części parterowym i dwukondygnacyjnym ) oraz działka zabudowana jednokondygnacyjnym pawilonem handlowym. Działka nr [...] jest zabudowana jednorodzinnym, dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym i przylega do dwóch dróg gminnych, a to ul. [...] z której odbywa się główny wjazd na działkę oraz jednokierunkowej ul. [...] o szerokości [...] m. W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego Burmistrz M. ustalił wielkość powierzchni zabudowy działki na max 0,3, a powierzchni biologicznie czynnej na 40 % powierzchni działki. Szerokość elewacji frontowej ustalona została na [...] m z dopuszczeniem tolerancji 20%, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ( gzymsu lub attyki ) na [...] m także z dopuszczeniem tolerancji [...] %. Kształt dachu planowanego budynku ustalony został jako cztero lub wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia wszystkich połaci mieszczącym się w przedziale od 10 do 300, a co do wysokości kalenicy organ stwierdził, że wynikać ona będzie z geometrii dachu. Od decyzji tej odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. T. M., współwłaściciel zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], domagając się jej uchylenia i oddalenia wniosku inwestora. Zarzucił wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) – dalej zwanego "rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy". Uzasadniając te zarzuty odwołujący się podał, że postępowanie, w której zapadała kwestionowana decyzja, jest już trzecim postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej działki, przy czym poprzednio przygotowany został projekt decyzji odmownej. Przechodząc do zarzutów merytorycznych wskazał, że w obszarze analizowanym brak jest działek zabudowanych w sposób zbliżony do wnioskowanej zabudowy. Zauważył, że występująca w tym obszarze działka zabudowana budynkiem mieszkalno-biurowym plus usługowo-handlowym posiada front działki od ul. [...]. W ocenie odwołującego się planowany wyjazd z posesji w kierunku ul. [...] wraz z budową garaży o wymiarach [...] m x [...] m oraz pawilonu handlowo-usługowego zmieni w sposób istotny dotychczasowy willowy charakter zabudowy osiedla. Znaczne zaś nasilenie ruchu drogowego spowodowane inwestycją stworzy zagrożenie dla osób poruszających się ul. [...] nie posiadającą chodników dla pieszych. T. M. podniósł także, że jego zdaniem dla obszaru planowanej inwestycji istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a zatem postępowanie w sprawie winno być zawieszone do czasu uchwalenia tego planu. Zakwestionował wreszcie prawidłowość ustaleń dotyczących dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dopuszczającej 20 % tolerancję w stosunku wskazanej wysokości [...] m, co narusza § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Burmistrz M. dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu przeznaczonego do zainwestowania. SKO podniosło, że wydając zaskarżone orzeczenie miało na uwadze m.in. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. dający każdemu prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. W dalszej części uzasadnienia Kolegium zreferowało przepisy regulujące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu oraz sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego, w którego ramach przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku w otoczeniu działki inwestora zabudowy zbliżonej do projektowanej, SKO uznało go za chybiony. Powołało się na załącznik nr 2 do decyzji Burmistrza M., z którego wynika, że w obszarze analizowanym istnieje obiekt o charakterze usługowo-mieszkalnym i gabarytach zbliżonych do projektowanego zamierzenia. Za nieuprawniony organ odwoławczy uznał też zarzut dotyczący położenia przedmiotowej nieruchomości na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Co się tyczy pozostałych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że szczegółowa lokalizacja obiektu zostanie określona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym dokonana też zostanie ocena wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie. W skardze T. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wydanie decyzji SKO z naruszeniem art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 4 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Uzasadniając skargę podał, że w jego ocenie planowany budynek biurowo-usługowy faktycznie będzie pełnił funkcje handlowo-usługowe, a inne określenie jego funkcji "stanowi de facto próbę obejścia prawa". W związku z tym w decyzji powinna zostać określona powierzchnia sprzedaży, o czym stanowi art. 64 ust. 2 u.p.z.p. Funkcja i wymiary tego obiektu ([...] x [...]m, wysokość [...] m oraz garaż podziemny [...] x [...] m) w istotny sposób zmienią też charakter willowy zabudowy jednorodzinnej. W ślad za odwołaniem skarżący zakwestionował również prawidłowość ustaleń decyzji dotyczących: dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ( z tolerancją 20% ) oraz dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej ( również z tolerancją 20%), a także wartość współczynnika zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podało, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku usługowego o funkcji biurowej, a nie jak twierdzi skarżący obiektu handlowego o nieokreślonej powierzchni. Odnosząc się do kwestii dotyczących dopuszczalnych parametrów planowanego budynku SKO podkreśliło, że wskazanie tych wymiarów z tolerancją 20 % nie oznacza każdorazowego ich zwiększenia. Wnioskodawca wyraźnie też określił, iż obiekt będzie posiadał dwie kondygnacje nadziemne, a zatem obawy skarżącego, że zostanie wzniesiony obiekt o wysokości znacznie przekraczającej średnią wysokość sąsiednich obiektów należy uznać za nieuzasadnione. Organ odwoławczy wskazał wreszcie, że § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy dopuszcza ustalenie innych niż średnie wskaźniki powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji lub gzymsu. Uczestnicy postępowania A. i R. T. w piśmie procesowym z dnia [...] r. wnieśli o oddalenie skargi i poparli stanowisko zajęte przez SKO w odpowiedzi na skargę. W drugim swoim piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podał, że przekazane Sądowi akta sprawy nie zawierają wszystkich dokumentów, a w szczególności projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenia handlowo-magazynowe o powierzchni sprzedaży [...] m2 na działce inwestorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) ( art. 1 § 1 ). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności zgodnie z art. 59 ust. 1u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, co miało, miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Decyzja o warunkach zabudowy podobnie jak, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ) oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Innymi słowy omawiana decyzja wytycza, co należy podkreślić, ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podstawowe parametry planowanego do realizacji obiektu wiążą jednak projektanta ( art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ) oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Na tę okoliczność nie zwrócił uwagi organ II instancji, który w tej kwestii ograniczył się tylko do stwierdzenia, że przepis dotyczący ochrony interesów osób trzecich znajduje swoje uszczegółowienie w ustawie Prawo budowlane. W ocenie Sądu uzasadniony okazał się, związany z wyżej opisanym zagadnieniem zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. oraz Burmistrza M. przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i pozostających w ścisłym z nim związku przepisów rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W szczególności w decyzji organu I instancji w sposób niewłaściwy określone zostały wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Jednym z istotnych celów tej analizy jest wyznaczenie dopuszczalnych parametrów nowego obiektu. Zgodnie z przepisami analizowanego rozporządzenia : - wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego ( § 5 ust. 1), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 ( § 5 ust. 2), - szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % ( § 6 ust. 1), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 ( § 6 ust. 2), - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( § 7 ust. 1), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 ( § 7 ust. 4). Porównując tymczasem wyniki analizy przeprowadzonej w zgodzie z przywołanymi przepisami, które uwidocznione zostało w tabeli zamieszczonej w załączniku nr 2 do decyzji Burmistrza M. okazuje się, że : - średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyniósł [...], a w decyzji ustalono go na max [...], - średnia gzymsu (attyki ) budynków występujących w obszarze analizowanym wyniosła [...] m, a w decyzji ustalono dla nowoprojektowanego obiektu wysokość [...] m wraz z tolerancją 20 %, - wreszcie średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wyniosła [...] m, a w decyzji dla nowo projektowanego obiektu ustalono ją na [...] m z dopuszczeniem tolerancji 20%. Z powyższego zestawienia liczbowego wynika, że ustalone w decyzji organu I instancji podstawowe parametry nowoprojektowanego obiektu znacznie odbiegają od parametrów budynków na sąsiednich działkach. Wskazać też należy, że dołączone w formie załącznika do decyzji Burmistrza M. wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wykazują możliwości dopuszczenia wskazanego w przepisach § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia innych parametrów dla nowoprojektowanego obiektu. Zauważyć wreszcie przyjdzie, że przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy nie pozwalają na ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z tolerancją 20%. W ocenie Sądu już tylko z tych względów zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Z urzędu Sąd obowiązany był także stwierdzić nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego od strony północno-zachodniej i południowo-wschodniej. W szczególności brak było podstaw prawnych do nieuwzględnienia w tym obszarze terenów leżących po drugiej stronie ul. [...] i ul. [...]. W tej kwestii zauważyć też należy wyraźną niekonsekwencję, bowiem pomijając wspomniane tereny organ jednocześnie w granicach obszaru analizowanego umieścił zbudowaną zespołem pawilonów handlowych działkę leżącą po drugiej stronie ul. [...]. Co się tyczy pozostałych zarzutów skargi skład orzekający nie podzielił poglądu skarżącego o braku w obszarze analizowanym obiektów posiadających funkcje zbliżone do projektowanego obiektu. Nie mógł się zgodzić także z poglądem, że planowany budynek biurowo-usługowy faktycznie będzie pełnił funkcje handlowo-usługowe. Zaakceptować tutaj należy stanowisko SKO, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku usługowego o funkcji biurowej, a nie obiektu handlowego o nieokreślonej powierzchni, powyższe wynika bowiem wprost z treści wniosku inwestora z dnia [...] r. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu i prawidłowo wyznaczy wokół działki inwestora obszar analizowany oraz w oparciu o przeprowadzoną analizę ustali parametry projektowanego obiektu w zgodzie z przepisami rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – dalej p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał na mocy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.