II SA/Gl 275/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. D. (D.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 października 2021 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 2 września 2021 r. P. D. (zwany dalej "stroną" lub "skarżącym") zwrócił się do Wójta Gminy K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną T. L. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku załączono orzeczenie z dnia [...] stwierdzające u żony skarżącego znaczny stopnień niepełnosprawności. Decyzją z dnia 5 października 2021 r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako powód odmowy organ w pierwszej kolejności wskazał datę powstania niepełnosprawności u żony skarżącego. W dalszej zaś kolejności wskazano, że skarżący posiada ustalone prawo do emerytury w Polsce oraz otrzymuje świadczenia z zagranicy (R). Organ dodał przy tym, że po poinformowaniu skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego złożył on oświadczenie, że jest świadom konieczności złożenia takiego wniosku i złoży go niezwłocznie po uzyskaniu pozytywnej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. W trakcie zaś postępowania takiego wniosku złożyć skarżący nie może, gdyż wraz z żoną straciłby prawo do ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia i domagając się uchylenia decyzji organu I instancji oraz przyznania wnioskowanego świadczenia. Podniósł, że błędem jest poprzestanie na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych gdyż należy go rozumieć w taki sposób, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości lecz tylko do wysokości tej emerytury. Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO.4106.1167.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiące podstawę prawną decyzji. Kolegium uznało, że osoba, która pobiera emeryturę, a spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, powinna zawiesić prawo do emerytury. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wykluczyło możliwość swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło także, że strona może złożyć ponowny wniosek, z tym że przyznanie świadczenia będzie uzależnione od przestawiania decyzji o zawieszeniu emerytury i wstrzymaniu jej wypłat. Jeżeli strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury to w ocenie Kolegium możliwe będzie płynne przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Strona wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia, a także przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi przedstawiła, zbieżny z odwołaniem, wywód prawny zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych. Zaakcentowała, że z prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o wartość otrzymywanej emerytury. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, a decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogły. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżący posiada prawo do emerytury. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 poz. 615 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jednocześnie w kontekście przytoczonego powyżej przepisu należy zaakcentować, że problem jego wykładni był wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Stanowiska w tym zakresie nie były jednolite, przy czym można w tym zakresie stwierdzić ukształtowanie się co najmniej kilku linii orzeczniczych. Pierwsza linia orzecznicza wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie świadczenie to było waloryzowane, co skutkowało tym, że obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno, zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem znaczenie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne. Wobec powyższego stwierdzić można ukształtowanie się nowej linii orzeczniczej, wskazującej na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać wypada wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. II SA/Go 833/18 , w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z 12 września 2019 sygn. III SA/Gd 472/19. Ta linia orzecznicza znalazła także wyraz w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą nie podziela jednak przedstawionego powyżej stanowiska. Natomiast akceptuje i przyjmuje za własne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 764/20 i z 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1983/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto). Podkreślono, że takie rozwiązanie pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa bowiem kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zwłaszcza, że spowodowałoby to dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozwiązaniem problemu jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Emerytura jest prawem niezbywalnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Istotne jest przy tym, żeby informacja o spełnieniu przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była przekazana w taki sposób, aby u jej adresata nie było wątpliwości, że wraz z zawieszeniem prawa do emerytury zostanie niezwłocznie wydana decyzja przyznająca wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Zaakcentować należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie zwróciło uwagi, że oczekiwanie skarżącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przed zawieszeniem prawa do emerytury stanowi wyraz obaw o pozostanie bez środków do życia w sytuacji, w której po zawieszeniu emerytury okaże się, że organy wydadzą decyzję odmowną lub będą zwlekały z wydaniem pozytywnej dla strony decyzji. W ocenie Sądu obawa ta w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji była uzasadniona zważywszy na brak jednoznacznego zapewnienia przez ten organ, że po zawieszeniu prawa do emerytury skarżącemu zostanie przyznane wnioskowane świadczenie przy jednoczesnym zachowaniu ciągłości świadczeń. Nie wystarczy w tym zakresie jedynie wskazanie na możliwość wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Strona zawieszając prawo do emerytury powinna mieć pewność, że wnioskowane świadczenie otrzyma i to niezwłocznie po zawieszeniu, tak aby zachowana była ciągłość świadczeń. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organ nie zapewnił strony, że wnioskowane świadczenie zostanie przyznane, lecz przeciwnie pismem z dnia 7 września 2021 r. poinformował stronę, że pobieranie świadczenia emerytalnego "jest jedną z negatywnych przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" (karta 18 akt administracyjnych). Taka treść przekazanej stronie informacji, zdaniem Sądu, nie dawała podstaw by przyjąć, że wskazana przez organ przeszkoda jest jedyną na drodze do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji dał zresztą temu pełniejszy wyraz w kolejnym piśmie (pismo z dnia 22 września 2021 r. – karta 20 akt administracyjnych), wskazując wprost, że stwierdził przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b tj. ze względu na datę powstania niepełnosprawności u żony skarżącego. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie nie zwrócił jednak uwagi na treść wskazanych powyżej pism. Tymczasem była to kwestia kluczowa, gdyż w decyzji organu I instancji oprócz pobierania świadczeń emerytalnych równolegle wskazana została jeszcze inna przeszkoda przyznania wnioskowanego świadczenia tj. dotycząca daty powstania niepełnosprawności. Co więcej, przeszkodę tę organ I instancji wskazał na pierwszym miejscu. Dopiero w drugiej kolejności wskazał na ustalone skarżącemu prawo de emerytury. Niedostrzeżenie przez Kolegium przedstawionych powyżej okoliczności świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy utrzymanie przez Kolegium odmownej decyzji organu I instancji mogłoby mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdyby skarżącego zapewniono, że oprócz przeszkody wynikającej z pobierania emerytury spełnia on wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania wnioskowego świadczenia, a po zawieszeniu prawa do emerytury i przy zachowaniu ciągłości wypłat poprzedniego i nowego świadczenia wnioskowane świadczenie zostanie stronie niezwłocznie przyznane. Jednak takiego zapewnienia strona skarżąca od organu I instancji nie otrzymała, a z uzasadnienia decyzji tego organu, jak i z poprzedzających ją informacji przekazanych stronie, wynika, że według tego organu jest jeszcze inna przeszkoda, wykluczająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a. organ I instancji będzie m.in. związany stanowiskiem Sądu, że podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może stanowić data powstania niepełnosprawności żony skarżącego. Ponadto organ I instancji dołoży starań, aby skarżącego zapewnić, że po zawieszeniu prawa do emerytury niezwłocznie wydana zostanie decyzja o przyznaniu wnioskowanego przez niego świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym działania organu powinny zostać zorganizowane w taki sposób, aby skarżący nawet przez najkrótszy czas nie został pozbawiony świadczeń, o czym należy go w przystępny sposób zapewnić. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy, przy czym strona została pouczona o możliwości zgłoszenia takiego żądania w terminie 14 dni od zawiadomienia o treści wniosku Kolegium. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).