II SA/Gl 276/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skarg J.G., Ł.W., J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] wnioskodawcy Spółka Cywilna A zwrócili się do Urzędu Gminy w W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa obiektów [...] wraz z ogrodzeniem oraz zjazdem z ul. [...] zlokalizowanej w B. przy ul. [...] na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...], [...] i [...] obręb [...] B. Pod wnioskiem widnieją dwa nieczytelne podpisy wnioskodawców. Po uzupełnieniu wniosku na żądanie organu, pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania, których krąg ustalono w oparciu o wypis z rejestru gruntów i plan sytuacyjny, o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania ewentualnych uwag. Pismami z dnia [...], będący stronami postępowania J.G. i J.W. wnieśli "sprzeciw" przeciwko planowanej inwestycji, domagając się odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazali, że wnioskodawca już dopuścił się naruszeń prawa budowlanego. Podnieśli, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a ponadto zjazd z drogi publicznej kolidować będzie z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, oznaczając jako adresata tej decyzji Spółkę Cywilną A. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu, powołując się na dołączoną analizę urbanistyczną wskazano, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, a ponadto uzyskano pozytywne opinie organów uzgadniających. W uzasadnieniu nie odniesiono się natomiast do złożonych w toku postępowania sprzeciwów. Odrębne, chociaż o tej samej treści odwołania od tej decyzji wnieśli J.W. i J.G. Domagali się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jako niezgodnej z prawem, a w szczególności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucili niespełnienie warunków, od których uzależnia się wydanie decyzji, sprzeczność z przepisami odrębnymi negatywny wpływ na środowisko oraz brak wskazania rodzaju planowanej produkcji. Rozpoznając oba te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a do jej wydania doszło z uwzględnieniem zasad określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Odnosząc się do podniesionych w odwołaniach zarzutów wskazano, że planowana inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W samej decyzji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ewentualne naruszenie przez wnioskodawców warunków wynikających z decyzji będzie mogło skutkować odpowiednią interwencją zainteresowanych na etapie pozwolenia na budowę, a także może stanowić podstawę roszczeń cywilnoprawnych. W kwestii zarzutu dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy powołał się na pozytywną opinię zarządcy drogi. Jednakowe w swej treści skargi do Sądu Administracyjnego wnieśli J.G. oraz Ł. i J.W, a zarządzeniem z dnia 16 października 2006 roku Sąd połączył obie te sprawy celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skargach skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wskazali, że nie zostały spełnione łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzili, iż w sąsiedztwie nie istnieje ani jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Objęte wnioskiem grunty są gruntami rolnymi zgodnie z ewidencją gruntów. W strefie planowanej inwestycji jest obszar [...], co skutkuje koniecznością stosowania rygorów w zakresie ochrony środowiska. Nadto stwierdzili, że zaskarżona decyzja stanowi usankcjonowanie samowoli budowlanej. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpierając podniesione w skargach zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi musiały zostać uwzględnione, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w nich podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. Decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 29 kpa stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 kpa). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że co do zasady stronami mogą być wyłącznie osoby fizyczne lub osoby prawne. Odstępstwa od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji jej adresat – strona, oznaczony został jako Spółka Cywilna A. Nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi o spółkę cywilną. Skoro tak, to wskazać należy, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej (nie jest bowiem ani osobą fizyczną, ani też osobą prawną). Spółka cywilna w rozpatrywanej sprawie nie jest również państwową lub samorządową jednostką lub organizacją, o których mowa w art. 29 kpa. Brak również przepisów szczególnych, które pozwoliłyby na przyznanie spółce cywilnej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nawet, gdyby przyjąć założenie, że w oznaczeniu Spółka Cywilna A dopatrywać się należy osób fizycznych, to i tak zostały one wadliwie oznaczone. Osoba fizyczna winna być bowiem wskazana z imienia i nazwiska. Również ze złożonego wniosku nie wynika, jakie osoby fizyczne wniosek ten złożyły i podpisały. Z akt sprawy wynika co prawda, że właścicielami nieruchomości, na której planowana jest inwestycja są Z.W., A.U. oraz B.W., jako wspólnicy spółki cywilnej, jednakże ta okoliczność pozostaje bez wpływu na wadliwość decyzji. Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy może bowiem zostać wydana na wniosek każdej osoby bez względu na to, czy przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości. Wydanie decyzji w stosunku do Spółki Cywilnej A musi w świetle powyższego prowadzić do wniosku, że decyzja ta skierowana została nie tyle do osoby nie będącej stroną w sprawie lecz do podmiotu, któremu przepisy prawa w tej sprawie nie przypisują w ogóle osobowości prawnej. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w stosunku do strony, tj. podmiotu dysponującego interesem prawnym. Jeżeli podmiotu takiego nie ma (np. nie ma on zdolności prawnej, tak jak w rozpatrywanym przypadku), to postępowanie jak i samą decyzję należy uznać za nieistniejące (por. A. Matan w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, t. II, wyd. Zakamycze 2005, str. 389). Wydanie zatem decyzji w takim przypadku stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nieważność, jaką dotknięte zostały kontrolowane przez Sąd decyzje organów obu instancji ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z naprowadzonych wyżej powodów Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skarżących, które bezpośrednio dotyczyły meritum sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczone, a to wobec nie złożenia przez skarżących wniosku w tym przedmiocie pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności dokona oceny skuteczności złożonego wniosku z dnia [...] o ustalenie warunków zabudowy, a wobec jego braków zastosuje procedurę wynikającą z art. 64 § 2 kpa. Organ winien mieć również na uwadze aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została rozpoczęta lub zrealizowana na przedmiotowej nieruchomości, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję, o ile pozwolenie takie zostało udzielone.