II SA/Gl 276/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2018/2024/19826 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 13 października 2023 r., znak [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 13 października 2023 roku uznał, że kwoty wypłacone S. S. (strona, skarżąca) za okres od 1 listopada 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. w łącznej wysokości 2.158,40 zł były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednocześnie zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych tą decyzją wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm. dalej w skrócie u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 27 stycznia 2020 roku przyznano stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla uprawnionego dziecka W. S. na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Następnie decyzją z 16 lutego 2021 r. przedłużono okres obowiązywania posiadanego orzeczenia o niepełnosprawności do 60. dnia od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził jednocześnie, że w dniu 19 października 2022 roku wydane zostało nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącej. Tym samym decyzja przedłużająca z 16 lutego 2021 r. wygasła, a zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1 listopada 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego przez nią skutku, gdyż decyzją z dnia 20 grudnia 2024 roku, nr SKO.PŚS/41.5/2018/2024/19826, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzeczeniem z dnia [...] r. zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie wydano do 31 stycznia 2021 r. W dniu 19 września 2022 r. przedstawiciel ustawowy dziecka złożył ponowny wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzeczeniem z dnia [...] r. zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie wydano do 18 lipca 2026 r. Jednak skarżąca nie poinformowała organu o wydaniu nowego orzeczenia. Kolegium wskazało także, że organ pierwszej instancji na podstawie art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 1 o innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) decyzją dnia 16 lutego 2021 r. zmienił decyzję z dnia 27 stycznia 2020 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny syna skarżącej na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. w ten sposób, że przedłużył okres przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2020 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Według Kolegium analiza decyzji z dnia 16 lutego 2021 r. pozwala stwierdzić, że organ I instancji zarówno w sentencji decyzji oraz przywołanej w uzasadnieniu treści art. 15 h cytowanej wyżej tzw. ustawy covidowej precyzyjnie pouczył stronę, że w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności należy niezwłocznie zgłosić ten fakt organowi I instancji. Dodatkowo w treści uzasadnienia strona została pouczona, że w przypadku wydania nowego orzeczenia należy niezwłocznie poinformować o tym organ wypłacający świadczenie (fragment uzasadnienia został w tym miejscu pogrubiony). Strona została zatem poinformowana w treści decyzji (w trzech miejscach: w sentencji oraz 2 razy w uzasadnieniu) o ciążącym na niej obowiązku poinformowania organu o fakcie uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Strona wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zaakcentowała, że syn jest osobą "trwale i do końca życia" niepełnosprawną. Ponadto nie była świadoma, że choć Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. mieści się w tym samym budynku co organ I instancji, to informacja dotycząca nowego orzeczenia nie zostanie przekazana temu organowi. Wskazała także, że była przekonana, że jej synowi przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, skoro jest on wypłacany, a syn jest nadal niepełnosprawny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny należy do katalogu świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w przedstawionych powyżej, bezspornych okolicznościach wypłacone stronie świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 764/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w decyzji z dnia 16 lutego 2021 r. zmieniającej decyzję ustalającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 27 stycznia 2020 r. zawarte zostało pouczenie, zgodnie z którym w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przed datą wskazaną w rozstrzygnięciu należy niezwłocznie poinformować o tym organ wypłacający świadczenie. Umknęło jednak organom, że tak nałożony na stronę obowiązek informacyjny nie zawierał wyraźnego pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy obowiązek informacyjny nie zostanie niezwłocznie wykonany. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Niezależnie od powyższych rozważań należy podkreślić szczególną sytuację syna skarżącej. Świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przyznano mu ze względu jego niepełnosprawność. Szczególne rozwiązania przewidziane 15h ustawy COVID-19 ułatwiły niepełnosprawnym oraz organom administracji funkcjonowanie w czasie pandemii. Jednakże nie można abstrahować od celu regulacji ustawy o pomocy społecznej. Skarżący był i nadal jest osobą niepełnosprawną. W jej sytuacji faktycznej i prawnej nie zmieniło się nic. Nie można zatem akceptować stanowiska, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności (która ciągle u skarżącego występuje) może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po jego stronie. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP. Należy wskazać także i na to, że w świetle art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 44 ze zm.) utworzono Elektroniczny Krajowy System Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, w którym przetwarza się dane dotyczące osób niepełnosprawnych. Z kolei według ust. 4a tego przepisu "Dane gromadzone w systemie udostępnia się, jeżeli stanowią one kryterium przyznania świadczenia albo ustawowe kryterium wydania dokumentu, następującym podmiotom: 1) organowi właściwemu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...), i wojewodzie - w celu weryfikacji danych dotyczących osób ubiegających się o świadczenia rodzinne, osób pobierających świadczenia rodzinne oraz członków ich rodzin (...)". Kwestia istnienia podstaw do wypłaty świadczeń różnego rodzaju powinna być brana przez organy pod uwagę także z urzędu. Powyższe dane w rejestrze są udostępniane m.in. w celu "weryfikacji danych" dtyczących osób "pobierających świadczenia". Istnieje więc obowiązek tego rodzaju kierowany przez ustawodawcę wobec administracji publicznej. Chodzi bowiem o wydatkowanie środków publicznych (zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1913/23). Przerzucanie w tej sytuacji pełnej odpowiedzialności na skarżącą nie może zyskać akceptacji ze strony Sądu. Pomimo upływu czasu i dostępu do ww. bazy orzeczeń o niepełnosprawności organ nadal wypłacał ww. świadczenie, przez co skarżąca mogła uznawać, że pobiera je w pełni legalnie. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie uchybienia wymienionym wyżej przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Uznając jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa i jego skutki, brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd postępowanie to umorzył (pkt 2 sentencji). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.