II SA/Gl 277/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w częściach dotyczących wniesienia sprzeciwu w zakresie wymiany okien i orzeka, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Prezydenta Miasta C., obecnie skarżąca Wspólnota [...], dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie i częściowej likwidacji okien na klatce schodowej w budynkach położonych przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków w terminie do dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Miejski Konserwator Zabytków w C. poinformował, że negatywnie opiniuje pod względem konserwatorskim zamierzenie inwestycyjne polegające na zamurowaniu części okien klatek schodowych. Nie odniósł się przy tym do zgłoszonego zamiaru wymiany części okien. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W podstawie prawnej wskazał przepisy art. 30 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy zespół zabudowy mieszkaniowej ujęty został w Gminnej Ewidencji Zabytków C. Powołując się na art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474), organ stwierdził, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, zgłoszenia robót przyjmuje właściwy organ w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków. Tymczasem Miejski Konserwator Zabytków negatywnie zaopiniował projektowany remont. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie. Wskazała, iż takie same roboty budowlane wykonywała już w innych swoich budynkach na podstawie zgłoszenia z [...]r. Wówczas organ nie wniósł sprzeciwu. Roboty zgłoszone w niniejszym postępowaniu odnoszą się do kolejnych budynków sąsiadujących z tymi, w których takie roboty przeprowadzone zostały w [...] r. Wszystkie budynki zostały wykonane w tym samym okresie, z tego samego materiału i w tej samej technologii. W okresie pomiędzy zgłoszeniem z [...] r. a obecnym zgłoszeniem plan miejscowy nie uległ zmianie. Dalej wskazano, że powołanym przez organ art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. wprowadzono do prawa budowlanego art. 39 ust. 3. Przepis ten wprowadza wymóg uzgodnienia w przypadku pozwolenia na budowę. Ponadto organem uzgadniającym jest wojewódzki konserwator zabytków. Miejski konserwator zabytków w ogóle nie jest organem ochrony zabytków, albowiem nie został wymieniony w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie mógł zatem dokonywać uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. Zarzucono też organowi brak konsekwencji w stosowaniu prawa, ograniczenie praw właściciela nieruchomości, a także naruszenie art. 6 – 8 k.p.a. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że brak sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia z [...] r. wynikał z faktu, że wówczas przedmiotowe nieruchomości nie były wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Ponadto każda sprawa administracyjna jest odrębną sprawą. Wykaz zabytków został przekazany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do Urzędu Miasta w C. w dniu [...] r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków wykonuje część obowiązków wynikających z ustawy o administracji rządowej w województwie oraz z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] r. pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą C. Powołano się przy tym na zapis § 1 ust. 3 tego porozumienia. Organ odwoławczy przyznał, że wynikający z art. 3 ustawy nowelizującej ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczy jedynie robót objętych pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji wskazanym byłoby powołanie się na art. 27 tej ustawy. Podstawą wydania decyzji o sprzeciwie była bowiem niezgodność zgłaszanej inwestycji z zapisami miejscowego planu, z którego wynika obowiązek każdorazowego uzgodnienia robót budowlanych w budynkach zabytkowych oraz umiejscowionych w obrębie strefy konserwatorskiej z odpowiednimi służbami konserwatorskimi. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i niedozwoloną ingerencję w prawo własności skarżącej; art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; § 9 ust. 2 uchwały Nr XXII/430/2004 Rady Miasta Chorzowa z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Chorzów poprzez przyjęcie, że przewidziane w nim uzgodnienia mogą być dokonywane poza procedurą obowiązującą na podstawie Prawa budowlanego; § 10 ust. 1 powołanej wyżej uchwały poprzez przyjęcie, iż planowane roboty stoją w sprzeczności z ustaleniami planu, pomimo iż dopuszcza on przebudowę obiektów objętych ochroną, a także poprzez zignorowanie przez organ skutków robót wykonanych w sąsiednich budynkach. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego uwzględnienia interesu skarżącej; art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób podważający zaufanie do organów państwa oraz art. 107 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania w decyzji podstaw rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu wywiedziono argumenty i twierdzenia na poparcie wskazanych w petitum skargi zarzutów. Do skargi dołączono m.in. fotografie obrazujące istniejący stan przedmiotowych budynków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków nosiło znamiona orzeczenia administracyjnego oraz, że przepisy prawa, w tym prawa miejscowego wiążą organy orzekające w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jakkolwiek kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jednak nie były to naruszenia, które w niniejszej sprawie mogły mieć lub miały istotny wpływ na jej wynik. Wynikiem sprawy był bowiem sprzeciw wobec zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych i sprzeciw ten w stosunku do robót polegających na likwidacji części otworów okiennych był zasadny. Przechodząc do merytorycznej oceny kontrolowanych decyzji wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Takimi robotami jest niewątpliwie zgłoszona przez skarżącą wymiana okien. Nie jest natomiast remontem likwidacja otworów okiennych. Tego rodzaju roboty stanowią bowiem przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i nie zostały wymienione w art. 29 jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji roboty określone w zgłoszeniu jako częściowa likwidacja okien wymagały uzyskania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem w tej części sprzeciw, pomimo błędnie wskazanej podstawy prawnej i braku uzasadnienia, uznać należy za zasadny. Organ miał bowiem obowiązek wniesienia sprzeciwu w stosunku do tej części zgłoszenia na zasadzie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W pozostałym zakresie, tzn. w stosunku do zgłoszenia wymiany części okien, sprzeciw nie znajduje uzasadnienia. Organy orzekające przyjęły bowiem, że zgłoszone roboty budowlane wymagały uzgodnienia z organem ochrony zabytków. Taki obowiązek wynika z § 9 ust. 2 uchwały Rady Miasta Chorzów z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Chorzów (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2004 r., Nr 96, poz. 2692). Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, jest obowiązującym prawem na danym terenie i wiąże zarówno strony, jak i organy orzekające. Kwestia ewentualnej niezgodności zapisów planu miejscowego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie podlega badaniu w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Może być natomiast przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku zaskarżenia planu miejscowego w trybie ustawy o samorządzie gminnym. W innych postępowaniach sądowych sąd może odmówić stosowania planu lub jego części w konkretnej sprawie, jednakże Sąd odstąpił w niniejszej sprawie od oceny zgodności z prawem powołanego zapisu planu, albowiem kontrola w tym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Bez względu bowiem na legalność planu oraz na właściwość rzeczową Miejskiego Konserwatora Zabytków i formę jego opinii z dnia [...] r., przedmiotem negatywnej opinii były wyłącznie roboty budowlane polegające na zamurowaniu części okien. Przyjąć zatem należało, że Miejski Konserwator Zabytków nie wniósł zastrzeżeń do tych robót budowlanych, które polegać miały na wymianie istniejących okien na nowe. Opinia Konserwatora stanowiła odpowiedź na pismo skarżącej z dnia [...] r., w którym wyraźnie wskazano, że zamiarem inwestycyjnym jest również wymiana okien. Niezależnie od powyższego zauważyć przyjdzie, że brak pozytywnego uzgodnienia, którego obowiązek wynika z planu miejscowego, skutkować mógł wydaniem sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś jak błędnie organy przyjęły – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Błędnie też organy przyjęły, że w sprawie znajdą zastosowanie bądź to art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, bądź też art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Żaden z tych przepisów nie odnosi się bowiem do postępowania zgłoszeniowego. Organ odwoławczy powołując się na porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą a Gminą nie wykazał, aby uzgodnienia w trybie przepisów planu miejscowego mogły być dokonywane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Z treści powołanego już § 9 ust. 2 planu wynika, że organem właściwym w tych sprawach jest Wojewódzki Konserwator Zabytków. Porozumienie w tym zakresie nie zawiera wyraźnego rozstrzygnięcia. Wreszcie wskazać przyjdzie, że wszelkie uzgodnienia w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego winny być dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., chyba że przepis szczególny stanowiłby inaczej. W niniejszej sprawie uchybienie w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na zamknięcie stronie drogi do zaskarżenia postanowienia uzgadniającego. Wreszcie wskazać przyjdzie, że żaden z organów nie odniósł się w sposób wystarczający do braku konsekwencji w swoich działaniach. Jakkolwiek istotnie, ani organy, ani też sądy administracyjne nie są związane rozstrzygnięciami i wynikami zapadłymi w innych, odrębnych sprawach administracyjnych, to jednak wydaje się w niniejszej sprawie, że spełnienie warunków dopuszczenia przebudowy, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) planu miejscowego, winno być brane pod uwagę w odniesieniu do istniejącego otoczenia. W takim stanie rzeczy organy zarówno ochrony zabytków, jak i administracji architektoniczno-budowlanej nie powinny pomijać, że sąsiednie budynki już zostały przebudowane, co ma wpływ na skalę i wystrój architektoniczny elewacji. Wskazane uchybienia w świetle poczynionych wcześniej rozważań nie miały wpływu na wynik sprawy, co nie oznacza, że w innych postępowaniach nie mogłyby stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia kontrolowanych w nich rozstrzygnięć. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Dopatrywane przez skarżącą ograniczenie własności poprzez możliwość ingerencji organów administracji publicznej w zakresie reglamentacji zamierzeń inwestycyjnych znajduje bowiem swoje źródło w ustawie Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej wymiany okien nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej w decyzji uchylonej części do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 240,00 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. Celem zakończenia sprawy, organ pierwszej instancji winien umorzyć postępowanie w przedmiocie sprzeciwu w odniesieniu do zgłoszonych robót polegających na wymianie okien. Skarżąca z kolei po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku będzie uprawniona do wykonania tych robót, a to wobec upływu terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.