II SA/Gl 278/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. W dniu 11 czerwca 2015 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek J. Z. o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na części północnej i południowej ww. działki oznaczonej nr 1, której wnioskodawca jest właścicielem. W ocenie wnioskodawcy fragment nieruchomości nie spełnia wymogu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ponieważ nie tworzy terenu zwartego i nie jest porośnięty drzewostanem i roślinnością leśną. Do wniosku dołączone zostało zaświadczenie, że działka położona jest w obszarze, dla którego brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w zakresie zmiany rodzaju użytku gruntowego w działce nr 1. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podkreślił, że biorąc pod uwagę istotę sprawy oraz fakt, że wnioskodawca nie kwestionuje gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowiących przedmiotową działkę, ale rodzaj użytku gruntowego oznaczonego jako las i obejmującego całą działkę - żądając jednocześnie jego zmiany w ewidencji gruntów i budynków - uznano, że faktycznym żądaniem strony jest dokonanie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w zakresie zmiany rodzaju użytku gruntowego. Organ ewidencyjny wskazał także, że działka w całości objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasu, a zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia tych planów dotyczące granic i powierzchni lasu. Zatem w ocenie Starosty [...] brak jest aktualnie podstaw do wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków rodzaju użytku gruntowego las z działki oznaczonej nr 1. Od tej decyzji odwołali się E. Z. i J. Z. Zarzucili rozstrzygnięciu: - naruszenie zasad współżycia społecznego, - naruszenie zasady k.p.a. w zakresie zaufania obywateli do władzy, - naruszenie Konstytucji i Kodeksu cywilnego poprzez nadmierne i nieuzasadnione ingerowanie w prawa własności, - naruszenie prawa materialnego, w tym art. 3 pkt la i 2 oraz art. 7 pkt 1 ustawy o lasach, rozdziału 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jak również zapisów rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, gdyż w ocenie odwołujących "wydanie decyzji nastąpiło przy braku obligatoryjnych ustaleń aktualizacyjnych w wzajemnie sprzecznych dokumentach starostwa, z rozbieżności w zapisach księgi wieczystej i ewidencji gruntów, nieuwzględnienie "prawomocnej decyzji starosty [...] z [...] r." – "uproszczonego planu urządzenia lasu, a także stanu na gruncie", - naruszenie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji zapisów księgi wieczystej (w księdze wieczystej w dziale I wpis: "gospodarstwo rolne") posiadających rękojmię zaufania publicznego, - naruszenie art. 7a k.p.a. przez nieuwzględnienie rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, - nieuwzględnienie stanu faktycznego na północno-zachodniej części działki nr 1. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że stosownie do art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów, w części dotyczącej lasów, prowadzona jest z uwzględnieniem przepisów o lasach. Dokonując interpretacji przywołanej normy prawnej (art. 20 ust. 3a) zwrócił uwagę, że wynikające z powołanego przepisu odesłanie, nie dotyczy jedynie ustawy o lasach, ale "przepisów o lasach", a zatem także innych regulacji prawnych dotyczących tej materii. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zobowiązany jest zatem w szczególności przestrzegać odpowiednio przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.) oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), zwłaszcza w zakresie ustalonych tam zasad wyłączania gruntów z produkcji leśnej oraz ich ochrony. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) użytki gruntowe wykazywane w operacie ewidencyjnym dzielą się na poszczególne grupy, tj. grunty rolne, grunty leśne, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, grunty pod wodami i tereny różne. Rozróżnienie poszczególnych rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisanych elementów charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z pkt 1 lp. 10 załącznika do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie o lasach. Podkreślił, iż w odróżnieniu od innych użytków gruntowych, o których mowa w § 67 i § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ujawnianych w operacie ewidencyjnym, wyodrębnionych ze względu na faktyczny sposób ich użytkowania lub zagospodarowania, pojęcie gruntów leśnych posiada definicję legalną zapisaną w ustawie o lasach. Możliwość aktualizacji danych ewidencyjnych w tym zakresie determinowana jest tym samym przepisami ustalającymi zasady prowadzenia gospodarki leśnej. Przytoczył tu wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 38/13. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano bowiem, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Zasadą jest, aby wynikające z ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące powierzchni i granic lasu były zgodne z obowiązującym planem urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. Organ wskazał, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, bez względu na to czy jest to obszar zwarty, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, czy też przejściowo jej pozbawiony, nie jest dopuszczalna zmiana w postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. Oznacza to, że cały obszar gruntu objęty planem urządzenia lasu lub uproszczonym planem urządzenia lasu musi być w ewidencji gruntów i budynków bezwzględnie wykazany jako użytek gruntowy las. Szczególnie istotny w niniejszej sprawie jest przepis art. 20 ust. 2 ww. ustawy o lasach, który stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył J. Z. Domagając się "aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów części działki 1 , wykreślenie Ls i zamianę na wpis zgodny ze stanem faktycznym /nie las/. Jeśli Sąd uzna, ze nie można "odlesić" działki sądownie i ze jedyną drogą osiągnięcia tego, co sugeruje w decyzji z [...] r. jest aneks do UPUL pozwalający zmienić zapis w ewidencji gruntów, wnioskuję o zwrot sprawy do ponownego rozpatrzenia do starostwa i załatwienie zgodnie z wskazaną procedurą". J. Z. zarzucił organom administracji: - naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy przez brak informacji starostwa o realnych sposobach odlesienia części działki 1 i "wielokrotne kierowanie [skarżącego] na działania, które nie są skuteczne i niewskazanie wbrew zapisowi WSA w wyroku sygn. akt II SA/G1 647/16 z 28.10.2016 jedynej, jak się wydaje wskazanej przez SLWiNGiK skutecznej drogi "odlesienia" przez aneks do Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu", - nie skierowanie przez organ odwoławczy decyzji starosty do ponownego rozpatrzenia w świetle "przywołanej drogi "odlesienia" terenu, metodą aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu w sytuacji, gdy starostwo .tej drogi wnioskodawcy nie zaproponowało w piśmie z [...] r., - niewłaściwą interpretację ustawy o lasach. Organ odwoławczy błednie przyjął jako jedyne i ostateczne kryterium uznania terenu za las fakt ujęcia całej działki 1 /wydzielonej z działki 2/ w uproszczonym planie urządzenia lasu. Wprawdzie w ewidencji gruntów uwzględnia się ustalenia planu urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu zgodnie z art.20 ust.2 ustawy o lasach, ale nie może to dotyczyć obszarów nieleśnych, które również są ujęte w planie. Część przedmiotowej działki stanowi wyodrębniony obszar nieleśny o pow. 0.0127 i 0,1886 ha opisany planie jako "inne wylesienia", bez wyznaczonych zadań w zakresie gospodarki leśnej. Organ odwoławczy nie wziął tego pod uwagę. Nie uwzględnił również tego, ze pozostałe kryteria definiujące uznanie terenu za las w znaczeniu prawnym, wymienione poniżej, nie są dochowane, - "naruszenie prawa materialnego, w tym ustawy o lasach (rozdz. I art.3 , rozdz.II art.7pkt 1, art.6 pkt l, la, art.20 ust.2, prawa geodezyjnego i kartograficznego /rozdz.4 / jak również zapisów Rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego i budownictwa z 29.03.2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków / § 44 p.2 , zał. nr 6 pk 2 podp. 1/- nastąpiło naruszenie obowiązku bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów przez Starostwo", - naruszenie ustawy o księgach wieczystych i hipotece z 6 lipca 1982 r. "przez nie uwzględnienie w decyzji j.w. zapisów z ksiąg wieczystych posiadających rękojmię zaufania publicznego oraz stanu na gruncie potwierdzonego protokołem z wizji lokalnej". - naruszenie art.7a k.p.a. przez nieuwzględnienie w rozstrzyganej sprawie wątpliwości na korzyść strony. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest prawidłowa. Trafnie organ uzasadnił także swoje rozstrzygnięcie. Może być ono jednak nie do końca zrozumiałe dla skarżącego. Na początku należy bowiem wyjaśnić, czym jest ewidencja gruntów i budynków, w której de facto zmian domaga się J. Z. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) - rozumie się przez system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Pod pojęciem operatu opisowo-kartograficznego (art. 2 pkt 8a) rozumie się zaś bazę danych ewidencyjnych, utworzoną z wykorzystaniem wyników prac geodezyjnych wykonanych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, oraz utworzone na podstawie danych tej bazy rejestry, kartoteki oraz mapę ewidencyjną. Istotą rejestracji ewidencji gruntów i budynków jest to, że stanowi ona odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawierając jedynie dane wynikające z tytułu własności, przez co ewidencja ma w tym zakresie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że ewidencja gruntów i budynków oraz zawarte w niej zapisy nie kształtują nowego stanu prawnego, jedynie potwierdzają zaistniały wcześniej i udokumentowany stosownymi dowodami stan. Postępowanie ewidencyjne służy jedynie ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach (budynkach, lokalach) i ma charakter wyłącznie informacyjny (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. II SA/Ke 32/18 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne uprawnione organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1174/17). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. (sygn. III SA/Kr 1482/17) "wniosek o zmianę wpisu w ewidencji może być dokonany po przedstawieniu przez wnioskodawcę stosownych dokumentów stanowiących tytuł prawny do dokonania zmiany w ewidencji [...]". Reasumując powyższe można stwierdzić, iż ewidencja gruntów i budynków faktycznie ma charakter "ewidencyjny". Podstawą jego prowadzenia jest operat ewidencyjny (jak wcześniej wspomniano jest to baza danych ewidencyjnych, utworzona z wykorzystaniem wyników prac geodezyjnych wykonanych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, oraz utworzone na podstawie danych tej bazy rejestry, kartoteki oraz mapa ewidencyjna). Zmian w operacie, a w konsekwencji w ewidencji organ administracji geodezyjno-kartograficznej może dokonywać w szczególnych przypadkach. Zostały one wymienione w art. 22 i 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Warto także zwrócić uwagę, że zgodnie art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów, w części dotyczącej lasów, prowadzona jest z uwzględnieniem przepisów o lasach. Należy tu zgodzić się z interpretacją dokonaną przez organ II instancji, że nie chodzi tu tylko o ustawę o lasach, ale równie o inne regulacje prawne dotyczących tej materii. W szczególności za "przepisy o lasach" należy uznać ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), w szczególności w zakresie ustalonych tam zasad wyłączania gruntów z produkcji leśnej oraz ich ochrony. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, iż działki, których w części zmiany w ewidencji gruntów i budynków domaga się skarżący, objęte są uproszczonym planem urządzenia lasu. Zatem organ ewidencyjny dokonując zmiany przeznaczenia tych gruntów na użytek inny niż las (Ls) naruszyłby nie tylko art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale charakter ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika bowiem z przywołanych przepisów obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Biorąc pod uwagę powyższe należy wyraźnie stwierdzić, że zmiana w zakresie użytku spornych działek będących własnością skarżącego może nastąpić dopiero wówczas, gdy zostaną one pozbawione charakteru gruntu leśnego i zostaną wyłączone z uproszczonego planu urządzenia lasu. Trafnie ujął ten problem tutejszy Sąd w wyroku z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. II SA/Gl 1178/17) stwierdzając, że nawet "fakt przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów zalesionych na cele inne niż związane z gospodarką leśną, nie pozbawia działki statusu gruntu leśnego, albowiem bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej (produkcji leśnej) i dokonania zmian w ewidencji gruntów, formalnie nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu. A zatem samo ustalenie na gruncie, że użytek leśny w istocie nie jest lasem i nie jest wykorzystywany na cele związane z gospodarką leśną nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntów". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- 4