II SA/Gl 279/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w P. przez ul. [...], dz. nr ew. [...], określając termin ważności decyzji do dnia [...]r. Następnie działając na wniosek inwestora z dnia [...]r. kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy P. na podstawie art. 155 kpa, zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że określił termin jej ważności do dnia [...]r. Wnioskiem z dnia [...]r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. jako wydanej z naruszeniem ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz po upływie ważności decyzji pierwotnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. pismem z daty [...]r. powiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kolegium po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej orzekło o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy P. utraciła ważność z dniem [...] r., niedopuszczalne było przedłużanie terminu jej ważności po tej dacie. Jednocześnie za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie kwestii naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor podniósł, iż Kolegium nie wskazało żadnego przepisu, który został naruszony przez przedłużenie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy, bo w istocie brak takiej regulacji. Nadto, decyzja z dnia [...]r. nie naruszyła ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego ani też żadnego innego przepisu prawa materialnego administracyjnego. Wreszcie, decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki w postaci wydania na ich podstawie kolejnych legalnych decyzji, na podstawie których zrealizowano przedmiotową inwestycję. Nie wyjaśniono też należycie przymiotu strony, gdy idzie o spółki A oraz B, które dopuszczono do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Nadto, inwestor wniósł o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie ówczesnego Wójta Gminy P. Zaskarżoną decyzją po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innym składzie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że elementy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, regulował przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z takich elementów jest określenie terminu ważności decyzji. Przepis ten stanowi zaś przepis szczególny w rozumieniu art. 155 kpa, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji. Stąd też wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w przedmiocie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w terminie ważności takiej decyzji. Zdaniem Kolegium, ewentualna dodatkowa rozprawa z udziałem osoby, wydającej decyzję z up. Wójta Gminy P., nie może w takim stanie rzeczy wnieść żadnych nowych ustaleń. W skardze do sądu administracyjnego [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 154, 155, 156 i 17 kpa w związku z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego. Skarżąca spółka ponowiła argumentację, zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, akcentując iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, zaś unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zachodziły bowiem przesłanki prawne do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]r. w drodze stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta zapadła bowiem z rażącym naruszeniem art. 155 kpa. Na tej podstawie prawnej dopuszczalne jest wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte. Mianowicie, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wyjaśniono w literaturze, pojęcie "nabycia praw" oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Najogólniej prawa nabyte z decyzji można utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, jak również jako korzyści trzeba traktować określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, charakterystyki i wielkości (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 688-689). Objęta decyzją zmieniającą z dnia [...]r. decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...]r., wydana została pod rządami uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. okres ważności decyzji. Utratę ważności decyzji jako następstwa ekspiracji terminu ważności decyzji, należy zaś odróżnić od wygaśnięcia takiej decyzji w trybie art. 48 powołanej ustawy. W takim zaś wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej utratę ważności decyzji, gdyż sam upływ terminu jej ważności eliminuje ją z obrotu prawnego (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem, Wyd. Prawnicze, W-wa 1995, str. 126). Po utracie ważności decyzji, czyli upływie określonego w niej terminu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołuje już żadnych pozytywnych skutków prawnych, a w szczególności inwestor nie może wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę, które może być wydane jedynie pod warunkiem złożenia wniosku w okresie ważności decyzji o wzit. Taki wniosek wynika jednoznacznie z treści art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Oznacza to, że upływ terminu ważności powoduje skutek prawny w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Po utracie ważności decyzja nie ma w konsekwencji ani waloru ostateczności, ani nie tworzy żadnych praw w rozumieniu art. 155 kpa. Gdyby inaczej rozumować, przedmiotem zmiany w tym trybie mogłaby być decyzja, której orzeczono nieważność albo wygaśnięcie na podstawie art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w niniejszej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. określono termin jej ważności do dnia [...]r. Jest poza sporem, że przed tą datą inwestor nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się o "przedłużenie jej ważności". Uwzględniając wniosek i to bez zgody pozostałych stron oraz przy zmianie stanu prawnego, Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...]r. orzekł o zmianie decyzji z dnia [...]r. w zakresie terminu jej ważności. Zmieniona decyzja stała się następnie podstawą udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę i realizacji przedmiotowej inwestycji. Taki stan rzeczy musiał skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego dotkniętej wadą kwalifikowaną decyzji z dnia [...] r. Doszło bowiem do zmiany decyzji, która z racji wcześniejszej utraty ważności, nie miała waloru ostateczności i nie rodziła żadnych praw. Zachodzi zatem oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią art. 155 kpa, zaś wyeliminowanie wadliwej decyzji jest konieczne z punktu widzenia wywołanych przez nią skutków, nie do pogodzenia z punktu widzenia zasady praworządności. W niniejszej sprawie nie wystąpiły też żadne negatywne przesłanki, sprzeciwiające się wyeliminowaniu wadliwego aktu z obrotu prawnego, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Bez znaczenia jest bowiem upływ czasu od daty doręczenia decyzji z dnia [...]r. i decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Realizacja spornego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie udzielonego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę, może być bowiem odwrócona na drodze postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego. Dla oceny legalności decyzji nie ma też znaczenia kwestia, czy organ II instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania nieważnościowego. Z akt postępowania administracyjnego wynika zaś, że poczyniono ustalenia co do właścicieli działek sąsiednich w oparciu o aktualne dane z ewidencji gruntów i budynków. Zarzuty strony skarżącej nie dotyczą zaś pominięcia określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, lecz bezzasadnego uznania niektóre podmioty za strony. Tego rodzaju okoliczności nie podpadają zaś pod przesłanki naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkowałoby wznowieniem postępowania administracyjnego. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 17 kpa w zakresie właściwości organów. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.