II SA/Gl 279/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na budowę budynku zintegrowanego posterunku służb ratowniczych, dróg dojazdowych i parkingów, szamba oraz ogrodzenia frontowego na terenie S. przy ul. [...], na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...]. W piśmie z dnia [...]. nadanym dnia [...] r., obecnie skarżąca Spółka "A" w S., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując jako podstawę tego wniosku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podała, że jest właścicielem działek nr 3372/6 i 3464/2, na których zrealizowano objętą pozwoleniem na budowę inwestycję, a mimo tego została pominięta w postępowaniu zakończonym tym pozwoleniem, bowiem od dnia [...] r. nie miała należytej reprezentacji, którą uzyskała dopiero dnia [...] r. Od tej daty biegnie zatem termin z art. 148 § 1 k.p.a. Wniosła również o uchylenie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 3, art. 147, art. 149 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a., orzekł o uchyleniu kwestionowanego pozwolenia na budowę i o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] r., nr [...], GINB uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, stojąc na stanowisku, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 151 § 1 k.p.a.), gdyż Wojewoda [...] właściwy był jedynie do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z równoczesnym wyznaczeniem organu właściwego do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], ponownie wznowił postępowanie w powyższej sprawie i wyznaczył Prezydenta Miasta D. do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Po przeprowadzeniu tego postępowania decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta D. działając na podstawie art. 146 § 1 i 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a., orzekł o stwierdzeniu wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, wskazując że wobec upływu ponad 5 lat od dnia ogłoszenia i doręczenia tejże decyzji nie można jej uchylić. W motywach decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją prowadzone było bez czynnego udziału Spółki z powodu braku właściwie ustanowionej jej reprezentacji, gdyż Kurator powołany postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. nie miał prawa zarządzania jej majątkiem i zastępowania jej organów. Jednakże mimo wad procesowych, w ocenie organu rozstrzygnięcie dotychczasowe było prawidłowe, zaś z powodu upływu terminu z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można było uchylić kwestionowanej decyzji, stąd też ograniczono się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagała się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczyło wznowione postępowanie. Zdaniem Spółki, w toku wznowionego postępowania ujawniono wystąpienie przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji dotychczasowej jako rozstrzygnięcia najdalej idącego. Wskazała, że w związku z pominięciem Spółki w postępowaniu jako właściciela działki, Gmina nie uzyskała uprawnienia do korzystania z gruntu dla celów budowlanych. Podkreśliła też, że Starosta [...] miał wiedzę o braku należytej reprezentacji Spółki. Pismem z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] powiadomił o wszczęciu na żądanie skarżącej Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku zintegrowanego posterunku służb ratowniczych wraz z infrastrukturą. Na wezwanie organu odwoławczego z dnia [...] r. skarżąca w piśmie z dnia [...] r. wyjaśniła, że jej wszelkie pisma mają charakter odwołania, co nie wyklucza możliwości wskazania przesłanek nieważność decyzji. Nadto, Spółka podniosła, że Wojewoda nie czekając na jej wyjaśnienia, powiadomił o wszczęciu na jej żądanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], co w istocie stanowiło działanie z urzędu. Wobec takiego stanowiska skarżącej Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 [...] r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., stwierdzając, że skarżąca nie wnioskowała o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ natomiast nie miał intencji wdrożenia takiego postępowania z urzędu. Następnie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdził dalej, że aczkolwiek w postępowaniu wznowieniowym organ pierwszej instancji nie ustalił w dostateczny sposób daty ostatniego doręczenia decyzji dotychczasowej, od której należy liczyć termin przedawnienia, to jednak z akt sprawy wynika, że datą tą jest dzień [...] r., kiedy to decyzję doręczono na adres skarżącej Spółki. Pozostałym stronom postępowania decyzja ta została doręczona przed tą datą. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że pięcioletni termin z art. 146 § 1 k.p.a., upłynął w dniu [...] r., co uniemożliwia uchylenie decyzji Starosty [...], mimo jej wydania z naruszeniem prawa. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, organom administracji umknęło, że doręczenie kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji do rąk kuratora nie było skuteczne, a nie budzi wątpliwości, że organ pierwszej instancji nie ustalił daty ostatniego doręczenia decyzji, otwierającej bieg terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., przy czym datę wniosku o wznowienie należy oceniać wg daty jego nadania, zaś doręczenie wniosku przerywa bieg przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Nadto, skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji nie wyprowadził należytych wniosków z faktu wydania decyzji dotychczasowej z rażącym naruszeniem prawa, zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji toczyło się i nadal toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji i decyzji Starosty [...], co powinno skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, opisując dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymując zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Podkreślił, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie przerywa biegu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., jako że jest to termin materialnoprawny. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe nie wyklucza jednoczesnego postępowania nieważnościowego, którego skutki mogą być dalej idące, ale które nie zostało jeszcze zakończone. Pismem z dnia [...] r. organ odwoławczy zwrócił się do Sądu z zapytaniem, czy niniejsze postępowanie sądowe zostanie zawieszone w sytuacji uchylenia przez GINB decyzji tego organu z dnia [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji z dnia [...] r. Skarżąca Spółka nie wniosła sprzeciwu w kwestii wniosku Wojewody o zawieszenie postępowania sądowego (pismo z dnia [...] r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, albowiem w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku wznowionego postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Z mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, przy czym miesięczny termin do złożenia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt wystąpienia powyższej przesłanki wznowieniowej, bowiem kwestionowaną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, doręczono w czasie, kiedy skarżącą Spółkę reprezentował kurator ustanowiony w trybie art. 42 k.c., który nie miał prawa zarządzania jej majątkiem, ani też zastępowania jej organów. Należytą reprezentację skarżąca Spółka uzyskała dopiero w dniu [...] r., zaś wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] r., nadano w dniu [...] r., a zatem z dochowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Zdaniem Sądu w postępowaniu wznowieniowym zasadnie organy administracji stwierdziły istnienie negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej z art. 146 § 1 k.p.a., w postaci upływu pięcioletniego terminu od doręczenia decyzji, co wyklucza możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie wznowieniowym w każdym wypadku, a zatem także wówczas, gdy decyzja ta jest dotknięta nie tylko wadą procesową, ale także jest wadliwa materialnie. Zasadnie wywodziła przy tym skarżąca, że termin z art.146 § 1 k.p.a. należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji tej stronie, która brała udział w postępowaniu i była prawidłowo reprezentowana. Nie chodzi zatem o datę doręczenia decyzji temu podmiotowi, który został pominięty w postępowaniu z powodu braku organów, co dotyczy niniejszej sprawy. Wojewoda [...], jako powołany do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego prawidłowo ustalił w oparciu o akta sprawy administracyjnej, że kwestionowane pozwolenie na budowę zostało doręczone innym stronom (inwestorowi) w dniu [...] r. Stąd też od tej daty należało liczyć bieg pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. jako negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Upłynął on zatem w dniu [...] r. a nie, jak błędnie przyjął organ odwoławczy, w dniu [...] r. Błędne ustalenie tej daty pozostaje jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] r., a więc niewątpliwie po upływie pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Chybiony przy tym jest zarzut skargi, że doręczenie wniosku o wznowienie postępowania przerywa bieg przedawnienia, bowiem termin z art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i dotyczy daty orzekania przez organ administracji we wznowionym postępowaniu. Żadne wady prawne decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nie mogły zatem prowadzić do jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania w świetle art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem organy administracji ograniczyły się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zbiegu postępowania wznowieniowego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wcześniej, a do wdrożenia drugiego trybu nadzwyczajnego doszło dopiero po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] uprzednio, bo w dniu [...] r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują kwestii zbiegu obydwu postępowań nadzwyczajnych. Stąd też w niniejszej sprawie należało dać pierwszeństwo postępowaniu o wznowienie jako wdrożonemu wcześniej. Istotny jest też fakt, że orzeczenie o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w postępowaniu wznowieniowym (art. 146 § 1 k.p.a.), nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a zatem nie pozbawia strony możliwości żądania stwierdzenia jej nieważności jako skutku dalej idącego. Zatem brak jest podstaw do ferowania zarzutu, że Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji w postępowaniu wznowieniowym zobowiązany był je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Należy mieć też na uwadze, że uchylenie przez GINB decyzji Wojewody z dnia [...] r. nastąpiło w dniu [...] r., a zatem już po wniesieniu rozpatrywanej skargi. Tymczasem sądowa kontrola administracji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. W tej zaś dacie, jak i w dacie orzekania przez sąd administracyjny, decyzja Starosty [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, zaś spełnione były ustawowe przesłanki do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w wyniku wznowienia postępowania (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.). Z tych też względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W związku z pismem Wojewody z dnia [...] r. należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 56 p.p.s.a., bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest zaskarżona decyzja. Skład orzekający nie dopatrzył się też przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego z art. 125 § 1 pkt 1 i art. 126 p.p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja nie niweczy możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...] w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, które było w toku w dacie wydania zaskarżonej decyzji i orzekania przez sąd administracyjny w sprawie wznowieniowej.