II SA/Gl 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie obiektu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i 59g oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej p.b.), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) wymierzył "A" Sp. z o.o. z siedzibą w M. - inwestorowi budowy hali produkcyjno - magazynowej i budynku technicznego zlokalizowanego w M. przy ul. [...], na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6, inwestycji zrealizowanej na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzji zmieniającej nr [...]z dnia [...]r., karę z tytułu przystąpienia do użytkowania bez wymaganego prawem pozwolenia, hali produkcyjno-magazynowej w części przeznaczonej pod magazyn, zrealizowanej na podstawie powołanych decyzji o pozwoleniu na budowę, w wysokości: 75.000 złotych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że podczas obowiązkowej kontroli inwestycji w dniu [...]r. stwierdzono przystąpienie do użytkowania budynku hali produkcyjno-magazynowej w części pełniącej funkcję magazynową, z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b., tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzono podczas kontroli obowiązkowej, iż na regałach wysokiego składowania znajdują się produkty, co odnotowano w protokole oraz zobrazowano na dokumentacji fotograficznej. Przedstawiciel inwestora oświadczył, że w hali produkcyjno-magazynowej dokonywano prób składowania produktów na regałach wysokiego składowania celem szkolenia pracowników obsługujących wózki. W skład przedmiotowej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę wchodzi hala produkcyjno-magazynowa z częścią techniczną i kotłownią gazową. Z kolei obiekt hali produkcyjno-magazynowej podzielony został w projekcie budowlanym na dwie strefy pożarowe: strefa I - część produkcyjna o pow. 671,9 m2, w której znajduje się zaplecze biurowo-socjalne i laboratorium oraz strefa II - cześć magazynowa o pow, 366 m2. Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB złożyła przez pełnomocnika ww. Spółka, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, bądź jego zmianę. Zarzucono: 1) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; 2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 61 § 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; 3) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 4) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 i art. 80 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenie, że okoliczności podnoszone przez stronę nie zasługiwały na uwzględnienie w toku postępowania dowodowego; 5) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 p.b., poprzez ich błędną wykładnię, a następnie dokonanie wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do ww. przepisów. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w wyniku rozpoznania zażalenia utrzymał mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podał m. in., że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przystąpienie do użytkowania bez wymaganego prawem pozwolenia nastąpiło w hali produkcyjno-magazynowej w części przeznaczonej pod magazyn. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż mimo braku pozwolenia na użytkowanie (bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy) inwestor obiekt ten użytkował. Potwierdzają to m. in. zdjęcia przedmiotowego obiektu przedłożone do akt sprawy organu pierwszej instancji, czy protokół z kontroli przeprowadzonej przez PINB w M. w dniu [...]r., w którym zaprotokołowano, że hala jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem, tj. ustawiono regały wysokiego składowania oraz zapełniono je towarem. Nie sposób w takiej sytuacji zaakceptować twierdzenia Skarżącej, że w budynku odbywało się jedynie szkolenie personelu w przedmiocie prawidłowego składowania produktów. Stan utrwalonych na fotografiach regałów przeczy temu stanowisku. Wymierzona inwestorowi kara obliczona została w sposób prawidłowy. Skargę na ww. postanowienie WINB złożyła przez pełnomocnika ukarana Spółka, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: — art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób całkowicie dowolny i wybiórczy oraz wydanie postanowienia z pominięciem całokształtu materiału dowodowego; — art. 10 w. zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawinione przez stronę uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w toku postępowania, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów; — art. 15 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, a w konsekwencji pozostawienie bez rozpoznania przez organ II instancji, zarzutów zgłoszonych w zażaleniu przez skarżącą; II. obrazę prawa materialnego, tj. art. 57 ust 7 w zw. z art. 54 i art. 55 p.b., poprzez ich błędną wykładnię, a następnie dokonanie wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do ww. przepisów. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie organ nie tylko zaniechał przeprowadzenia dowodów z urzędu, ale również nie przeprowadził dowodów, o które wnosiła sama strona skarżąca, a to np. dowodu z zeznań świadków, wyjaśnień strony, oględzin nieruchomości oraz dokumentów załączonych do zażalenia (strona 11 zażalenia). WINB swoje twierdzenia oparł jedynie na treści protokołu sporządzonego przez PINB oraz wykonanej przez niego dokumentacji zdjęciowej. Nie można się przy tym zgodzić z twierdzeniem, że protokół kontroli obowiązkowej podpisany został bez zastrzeżeń przez przedstawicieli skarżącej Spółki, bowiem w pkt 10 protokołu zapisane zostały uwagi w postaci oświadczenia, zgodnie z którym obecność produktów na regałach w hali magazynowej wynika z faktu przeprowadzonych prób składowania produktów oraz przeprowadzanego szkolenia pracowników obsługujących wózki. "A" Sp. z o.o. przedłożyła stosowne dokumenty świadczące o prawdziwości swoich twierdzeń, w tym zwłaszcza zaświadczenie o przeprowadzeniu szkolenia z zakresu obsługi i użytkowania wózka wysokiego podnoszenia oraz kartę szkolenia pracowników wraz z podpisami osób szkolonych, na której dodatkowo widnieje pieczątka oraz własnoręczny podpis osoby przeprowadzającej szkolenie. "A" Sp. z o.o. została pozbawiona prawa czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania, w tym nie miała możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Nie miała też możliwości wyjaśnienia okoliczności, które zdaniem organu II instancji przesądziły o nieprawdziwości twierdzeń strony skarżącej, a mianowicie o fakcie dlaczego na wykonanych podczas kontroli fotografiach nie znajdują się osoby, które mogłyby być "szkolącymi się pracownikami – tj. operatorami wózków". Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Spółka konsekwentnie w toku całego postępowania była pozbawiana udziału w sprawie i skutecznej obrony swoich praw. Do dnia sporządzania skargi nie została zapoznana z aktami spawy, w tym z dokumentacją zdjęciową wykonaną podczas przeprowadzania kontroli, stanowiącą podstawę wydania zaskarżonego postanowienia i obciążenia jej karą pieniężną. Ww. okoliczności świadczą więc o tym, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, przez co zaktualizowała się przesłanka wznowienia postępowania, uregulowana w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. O ile organ II instancji szczegółowo odniósł się do zgłoszonego zarzutu obrazy prawa materialnego, o tyle podniesione w zażaleniu zarzuty obrazy prawa procesowego pozostawił bez rozpoznania. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 57 ust. 7 p.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (M. Wincenciak, Komentarz do art. 57 p.b., teza 14 – LEX – el.). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2, zauważono, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m. in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, zauważono, że obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, które wymaga akceptacji właściwego organu oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 p.b.). W tym kontekście zatem należy odczytywać treść art. 57 ust. 7 p.b. i dokonywać jego wykładni. Już nawet analiza okoliczności bezspornych i podkreślanych w skardze świadczy o tym, że kara została nałożona słusznie. Skoro magazyn został wypełniony towarem, czemu wg pozwolenia budowlanego obiekt miał docelowo w tej części służyć, to znaczy, że doprowadzono do stanu, który mógł być efektem działalności Spółki dopiero po uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie. Co więcej, bez uzyskania tego dokumentu prowadzono – jak twierdzi Spółka – szkolenia pracowników w zakresie prac magazynowych. Zatem nie tylko składowano tam towar, ale jednocześnie bez sprawdzenia, czy obiekt może być bezpiecznie użytkowany narażano pracowników na ewentualne skutki wybudowania obiektu w sposób niezgodny z zasadami sztuki budowlanej. Uchybiono zatem w sposób jaskrawy celowi art. 57 ust. 7 p.b. Nie ma żadnego powodu, by dokonywać wykładni w taki sposób, by zmniejszać ochronę interesu publicznego leżącego u podstaw art. 57 ust. 7 p.b., w tym w zakresie ochrony życia i zdrowia ludzi, a dawać pierwszeństwo celom gospodarczym przedsiębiorcy. Od daty szkoleń, które wg Skarżącej i świetle przedłożonej dokumentacji prowadzono w hali (co miało polegać na układaniu towaru na regałach) do daty kontroli ze strony organu minęło wystarczająco dużo czasu, by te "szkoleniowe" palety usunąć, czego nie uczyniono. Skoro tak, to oznacza, że składowano towar pomimo braku dopuszczenia obiektu do użytkowania. Nie można uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności co do braków w postępowaniu dowodowym, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dalszych dowodów i brak ustosunkowania się do tych kwestii przez organ odwoławczy. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16). W niniejszej sprawie już analiza okoliczności niekwestionowanych, w tym wynikających z dokumentów przedłożonych przez stronę oraz wprost przyznanych w skardze, pozwala uznać słuszność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). Z powyższych powodów brak było podstaw, by uznać skuteczność argumentacji skargi w tym zakresie, co tym bardziej musi dotyczyć art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., który odnosi się do postępowania nadzwyczajnego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 15, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, 145 §1 pkt 4 k.p.a., art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako oczywiście nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.