II SA/Gl 280/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 stycznia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3673/2023/25423 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 27 listopada 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r., nr SKO.PSŚ/41,5/3673/2023/25423 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej; "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej; "Strona", "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej; "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 27 listopada 2023 r. września 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania z zatrudnienia lub in- nej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 20 września 2023 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem - B. P.. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, iż wnioskowane świadczenie Stronie nie przysługuje, gdyż nie spełnia przesłanek zawartych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2023 poz. 390) - dalej: "u.ś.r.". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że syn Strony jest osobą niepełnosprawną legitymującą się prawomocnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S.. Z orzeczenia wynika, że jest on osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, a jego niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Jak ustalił organ I instancji Strona nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest osobą niepracującą, niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie pobiera zasiłku stałego ani świadczeń emerytalno-rentowych. Z wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia Strony z dnia 20 września 2023 r. wynika, że jej syn choruje na [...], wymaga wsparcia i pomocy w codziennych czynnościach tj. higiena osobista, kąpiel, toaleta czy spożywaniu posiłków. Strona podaje synowi leki i pilnuje, żeby je zażył. Niepełnosprawny syn Strony nie porusza się samodzielnie w środowisku, nie ma orientacji przestrzennej i wymaga asysty matki. Ponadto nie mówi, nie umie pisać i czytać, komunikuje się na migi za pomocą gestów, które tylko Strona potrafi zrozumieć. Przejawia zachowania agresywne i w związku z tym nie może przebywać w domu sam. Syn Strony nie korzysta z pomocy pielęgniarki Środowiskowej. Ja ustalił organ I instancji, uczęszcza on do II klasy szkoły specjalnej zawodowej. Bierze udział w zajęciach Środowiskowego Domu Samopomocy w S. od poniedziałku do piątku, do którego jest dowożony busem, który przyjeżdża o godzinie 6.45, zabiera go z domu a o godzinie 16.30 odwozi do domu. Z informacji udzielonej przez Stronę wynika, że jej obecność nie jest wymagana podczas zajęć szkolnych. W ocenie organu I instancji poza sporem pozostaje fakt, iż syn Strony wymaga stałej opieki. Zdaniem organu I instancji w przypadku Strony nie można wskazać, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia czy też rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Organ I instancji wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, że w czasie, gdy syn Strony przebywa w szkole tj. przez 5 dni w tygodniu po około 7/9 godz. dziennie, pozostaje pod opieką pracowników placówki, a nie pod opieką Strony. Zdaniem organu I instancji brak jest przeszkód do podjęcia przez Stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Od decyzji odwołanie w dniu 4 grudnia 2023 r. wniosła Strona, która wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca się zarzuciła decyzji naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego jakoby nie miała uprawnień dalszych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego W związku z czym wniosła o uchylenie decyzji oraz przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na okres stały. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko. Dalej Kolegium podniosło, że o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia. W związku z tym organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku zawartego w odwołaniu. Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jest wyznacznikiem standardów orzekania dla organów administracji między innymi wskazuje się, iż istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny wbrew regułom wynikającym z tych przepisów; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. z uwagi na fakt powstania prawa do świadczenia do tego dnia, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) – dalej "u.ś.w."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że fakt pobytu syna Skarżącej w szkole daje jej możliwość podjęcia zatrudnienia, a tym samym Skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z: - fotokopii decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 3 lipca 2019 r., znak; [...] celem wykazania, że Skarżącej przyznawano wcześniej świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym synem, również w okolicznościach uczęszczania przez niego do szkoły; - postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dn. [...] r., sygn. akt [...] oraz zaświadczenia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., celem wykazania, że syn Skarżącej został ubezwłasnowolniony całkowicie z powodu niedorozwoju, a Skarżąca została ustanowiona jego opiekunem prawnym. Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżąca wniosła o: - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 27 listopada 2023 r.; - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego: - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty uzasadniające podniesione zarzuty również z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych i obecne regulacje dotyczące tzw. świadczenia wspierającego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", albowiem zarówno Skarżąca, jak i organ, wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia po-stępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ administracji, a odmawiającego Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. W sprawie jest bezsporne, iż Skarżąca jako matka osoby niepełnosprawnej należy do grona osób uprawnionych do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne. Z akt sprawy wynika, że jej syn jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od urodzenia. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczenia przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowy. Konieczne jest zatem ustalenie istnienia powiązania pomiędzy rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem jej) a opieką nad osobą niepełnosprawną. W badaniu tym na pierwszy plan wysuwają się okoliczności dotyczące daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, przebieg pracy zawodowej osoby uprawnionej do świadczenia oraz okoliczności w jakich z niej (m.in. pod-stawa prawna ustania zatrudnienia) oraz zdolność i możliwości wykonywania pracy zarobkowej przez osobę uprawnioną. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2022r., sygn. akt III SA/Gd 319/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Strona jest wdową, ma 65 lat (wiek emerytalny), nie pracuje i nie posiada uprawnienia do świadczeń emerytalno-rentowych. Z akt sprawy nie wynika jaka jest przyczyna braku tych uprawnień. Ustalony i bezsporny stan faktyczny sprawy potwierdza natomiast, że Strona nie opiekuje się niepełnosprawnym synem w okresie jego przebywania w szkole, do której jest dowożony i przywożony specjalnym pojazdem (busem). Sama go nie dowozi. Czas przebywania syna w szkole dziennie wynosi ok. 7 do 9 godzin. Wyjazd z domu do szkoły następuje o 06.45 a przyjazd ok. godz. 16.30. Strona podnosi w skardze, że opieka nad synem sprowadza się poza czynnościami opiekuńczymi także do zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, pranie, robienie zakupów, którym syn Skarżącej (pomimo swojego wieku - 20 lat) jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne. Czynności te Skarżąca wykonuje w czasie, kiedy syn przebywa w szkole. Pobyt syna w szkole pozwala jej zająć się domem, co jest znacznie trudniejsze przy synu, który wymaga stałej opieki, uwagi i wsparcia przy wszystkich czynnościach. Po jego powrocie ze szkoły, jak twierdzi Skarżąca, takich możliwości nie ma z uwagi na różne zachowania syna (w tym agresywne). W ocenie Sądu okres prawie 10 godzin nieobecności syna Skarżącej w domu jest przestrzenią czasową, w której teoretycznie może ona podjąć pracę. Warto jednak zauważyć, że czas przebywania syna w szkole nie dotyczy wszelkiego rodzaju przerw w procesie edukacji takich jak wakacje, ferie zimowe i inne przerwy w nauczaniu np. spowodowane chorobą. Okolicznością istotną dla oceny zakresu opieki Skarżącej, jej obowiązków jest niewątpliwie rodzaj choroby, która spowodowała niepełnosprawność jej syna i jej skutki ([...] i upośledzenie umysłowe). Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że po powrocie ze szkoły syn musi pozostawać pod stałą i ciągłą opieką Skarżącej, co potwierdza przeprowadzony przez organ I instancji wywiad środowiskowy. Obecnie Skarżąca jest już w wieku emerytalnym i brak jest innych osób, które mogłyby zapewnić jej pomoc w załatwianiu niezbędnych potrzeb życia codziennego rodziny czy samej Skarżącej. W ocenie Sądu istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest jednak okoliczność, którą Skarżąca podniosła zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze. Skarżąca zaznaczyła, że w okresie ostatnich 10 lat tj. od 2013 r. otrzymywała nieprzerwanie świadczenie pielęgnacyjne co potwierdza w części załączona do skargi kopia decyzji organu I instancji z 3 lipca 2019 r. Brak decyzji wcześniejszych dotyczących otrzymywania przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje na ewidentne braki w dokumentacji w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy. Z treści skargi wynika, że Skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w tym okresie w tożsamych lub podobnych okolicznościach faktycznych z rozpatrywaną sprawą związanych z uczęszczaniem syna do szkoły podstawowej. Pobierając świadczenie pielęgnacyjne od 10 lat miała prawo oczekiwać dalszej kontynuacji przyznawania jej tego świadczenia po uzyskaniu przez syna nowego orzeczenia o niepełnosprawności, które potwierdziło jego niepełnosprawność w stopniu znacznym i zostało wydane na stałe. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się do tej kwestii i nie wyjaśniły, dlaczego obecnie zmieniły swoją ocenę sytuacji życiowej Skarżącej związanej z opieką nad niepełnosprawnym od urodzenia synem. Niewątpliwie takie działanie obu orzekających w sprawie organów, bez wyjaśniania, dlaczego pomimo wieloletniej praktyki przyznawania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tego prawa nie przyznano jej obecnie, narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a. administracyjnego tj. zasadę zaufania do władzy publicznej. Z § 2 tego przepisu wynika, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak stwierdził w Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 15/20 (LEK nr 3571032) "Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany." Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ I instancji powinien jeszcze raz wnikliwie zbadać obecną sytuację życiową Skarżącej związaną z zakresem jej obowiązków opiekuńczych z uwzględnieniem faktu, iż prawo do świadczenia opiekuńczego przyznawano jej w okresach wcześniejszych. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego i ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia o wniosku Skarżącej organ powinien wydać decyzję zgodną z przepisami prawa materialnego i procesowego. Organ I instancji uwzględni również treść art. 63 ust. 1 u.ś.w., z którego wynika, zdaniem Sądu, możliwość stosowania w sprawie przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji przyjętego stanowiska Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 153 p.p.s.a. Sąd orzekł jak sentencji.