II SA/Gl 281/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi R. S. (S.) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) nakazał R. S. przedłożenie projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności zrealizowanej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tego orzeczenia PINB wskazał, że w związku z wnioskiem właścicieli sąsiedniej nieruchomości wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr 1, położonej w S., przy ul. [...] W trakcie oględzin nieruchomości inwestor R. S. okazał zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia budowy podnosząc, że dokonanał go listem poleconym skierowanym do Starostwa Powiatowego w Z. List ten nadał, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia nadania przesyłki poleconej, w UP w B. w dniu [...] roku. Tymczasem PINB ustalił, że małżonkowie H., z inicjatywy których zostało wszczęte postępowanie, złożyli w siedzibie organu pismo informujące o samowolnym wybudowaniu przedmiotowego obiektu w dniu [...]roku. Do pisma tego dołączono zdjęcie przedstawiające zrealizowany obiekt. W tym stanie rzeczy organ uznał, że do wybudowania przedmiotowego budynku doszło z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i zastosował w sprawie przepis art. 49b ust. 2 tej ustawy. Po wywiązaniu się inwestora z nałożonych obowiązków PINB, działając na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, nałożył na R. S. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 5000 zł i nakazał zobowiązanemu jej uiszczenie w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że kontrolowana budowa jest zgodna z zapisami planu miejscowego, nieruchomość jest bowiem położona w jednostce planu oznaczonej symbolem [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi obiektami nieuciążliwych usług. Zrealizowany budynek gospodarczy nie narusza także wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W tym stanie rzeczy aby zalegalizować samowolnie zrealizowany budynek inwestor zobowiązany jest do wniesienia opłaty legalizacyjnej w nakazanej wysokości. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. S. stwierdził, że się z nim nie zgadza. Wniósł o umorzenie postępowania prowadzonego przez PINB, gdyż w jego ocenie budowa została zrealizowana w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie. Zarzucił, że organ I instancji dał wiarę jego sąsiadom i zrobionemu przez nich zdjęciu, a nie złożonym przez niego dokumentom wyjaśniającym. Zakwestionował w szczególności stanowisko PINB odmawiające uznania dokonanego zgłoszenia za pośrednictwem faksu przesłanego do Starostwa Powiatowego w Z. Do zażalenia dołączona została kopia pisma zaadresowanego do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. , które oznaczone zostało datą [...] roku oraz pochodząca z tej daty kopia raportu z transmisji. W piśmie tym R. S. poinformował urząd o zamiarze rozebrania wcześniej wybudowanego budynku gospodarczego posadowionego na jego nieruchomości w S. , który to obiekt nakazano mu rozebrać decyzją PINB. Podał także, że ma zamiar wybudowania w innym miejscu działki nowego budynku gospodarczego o wymiarach 3 m x 4 m oraz sześciokątnej altanki. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymane zostało w mocy postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że przedłożone przez żalącego się pismo z dnia [...] roku oraz dowód nadania w tym dniu tego pisma faksem, nie stanowią wiarygodnego dowodu przyjęcia tego pisma przez odbiorcę oraz nie wskazują jednoznacznie na adresata przedmiotowego faksu. Starostwo Powiatowe nie potwierdziło zaś wpłynięcia tego faxu do urzędu. [...]WINB stwierdził także, że skuteczność wniesienia pisma za pośrednictwem faksu nadawca winien potwierdzić u adresata – odbiorcy tego faksu. Organ II instancji powołał się w tej kwestii na stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w postanowieniu z dnia [...] roku, [...]. Zgodnie z tym postanowieniem nadanie dokumentu faksem uznaje się za skutecznie wniesione w dacie opatrzenia go "prezentatą " czyli adnotacją o wpływie uczynionej przez pracownika urzędu, a nie w dacie nadania faksu. [...]WINB dodał także, że skuteczność wniesienia faksu nadawca powinien potwierdzić niezależnie u adresata – odbiorcy tego faksu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu i instancji. Zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją ( winno być postanowieniem) prawa materialnego, a to art. 30 ust 5 i art. 49b ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podał, że zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych dokonał faksem przesłanym w dniu [...]roku. W jego ocenie zgłoszenie to spełniało wymogi formalne określone przepisami prawa budowlanego. Nie zostało ono także zakwestionowane przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec braku sprzeciwu tych organów w ustawowo określonym 30 dniowym terminie, był on zatem w pełni uprawniony do rozpoczęcia zgłoszonej budowy. Zakwestionowanie w tej sytuacji przez organy nadzoru budowlanego sposobu dokonania zgłoszenia i to po upływie 2 prawie w miesięcy, stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący powołał się także na regulację wynikającą z art. 63 § 1 k.p.a., która dopuszcza możliwość wnoszenia podań za pomocą telefaksu. W świetle tego przepisu organ nadzoru budowlanego nie mógł potraktować tego zgłoszenia jako nieistniejącego. Takie działania w dobie społeczeństwa informatycznego oraz dążenia do informatyzacji procedur administracyjnych i sądowych nie może zasługiwać na aprobatę. W świetle przedstawionych faktów zarzut braku uzyskania potwierdzenia dokonanego zgłoszenia nie może się zatem ostać. Skarżący podał wreszcie, że potwierdził doręczenie faksu przeprowadzając rozmowę z pracownikiem Wydziału Budowlanego Starostwa. Tym samym dokonane zgłoszenie powinno zostać odnotowane w tym Wydziale. W ocenie skarżącego zasadne jest także postawienie zarzutów naruszenia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji przepisów procedury administracyjnej. Organy te nie uznały bowiem przedłożonych przez niego dowodów, nie podjęły działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o dokonanie ustaleń dotyczących ewentualnego zgłoszenia przedmiotowej budowy. W odpowiedzi Starostwo powiadomiło go pismem z dnia [...] roku, że na dziennik podawczy tego urzędu nie wpłynęło nadane faksem pismo skarżącego z dnia [...] roku. W tej sytuacji należało uznać to zgłoszenie za nieskuteczne. Nieskuteczność doręczenia tego zgłoszenia potwierdził zresztą niejako sam inwestor dokonując go ponownie pismem z dnia [...] roku. Zdaniem [...]WINB skarżący nie wykazał w sposób dostateczny doręczenia faksu organowi. Potwierdza to zarówno treść raportu z transmisji, jak i brak dowodu potwierdzenia tego faktu ze strony Starostwa [...] i wreszcie następujące po tym zdarzeniu zachowanie inwestora. Z postanowienia Sądu Najwyższego, powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wynika ponadto, że decydujące znaczenia dla faktu doręczenia faksu ma odnotowanie tego zdarzenia przez upoważnionego pracownika organu. [...]WINB powołał się dodatkowo także na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 roku, II SA/Wa 1836/06. Zgodnie z tą tezą doręczenie pisma za pośrednictwem faksu nie jest doręczeniem za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów o świadczeniu usług droga elektroniczną, o których mowa w art. 39¹ § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Hipotezą tego przepisu objęta została tym samym zrealizowana przez skarżącego budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 12 m² zrealizowana na działce o powierzchni 601 m². Tego rodzaju roboty budowlane, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymagały jednak dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do przedmiotowej budowy właściwemu miejscowo organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którym w kontrolowanej sprawie był Starosta [...]. Zgodnie z art. 30 ust. 5 cytowanej ustawy zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można zaś przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W przypadku przystąpienia do budowy bez wymaganego opisanym przepisem zgłoszenia zastosowanie znajdują przepisy zamieszczone w art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jeżeli budowa która została zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ ( ... ) nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zaś spełnione zostaną przesłanki, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, drodze postanowienia wydanego w oparciu o przepis ust. 4 i ust. 5 , ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Opłata ta w przypadku budowy, o jakiej mowa art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynosi 5 000 zł. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że skarżący pismem nadanym przesyłką poleconą, zgłosił zamiar przystąpienia do budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Pismo to wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu [...]roku. Poza sporem jest jednak także, że w tej dacie budynek objęty zgłoszeniem został już zrealizowany. Zdaniem skarżącego poza tym pismem, nadanym w UP w B. w dniu [...]roku, dokonał także wcześniej skutecznego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do tych robót za pośrednictwem telefaksu przesłanego do Starostwa Powiatowego w dniu [...]roku. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ustawodawca w art. 63 § 1 k.p.a. przesądził, iż podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Podanie takie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych ( art. 63 § 2 k.p.a.). Rozważając w kontekście przywołanych przepisów zarzut skarżącego zwrócić należy uwagę na kilka kwestii. w pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca określił wymogi, jakim winno odpowiadać zgłoszenie robót budowlanych. W szczególności w zgłoszeniu takim należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć także oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Tym ustawowym wymogom nie odpowiada pismo opatrzone zostało datą [...]roku, które dołączone zostało przez skarżącego do akt sprawy. W szczególności nie zostało do niego dołączone, jak przyznaje sam skarżący, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Braki opisanego pisma wniesionego, jak twierdzi skarżący, za pomocą telefaksu, co prawda mogły zostać usunięte poprzez zastosowanie trybu wskazanego w przepisie art. 30 ust. 2 (zdanie trzecie) Prawa budowlanego. Przepis ten obliguje bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej do nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Warunkiem zastosowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazanego trybu postępowania było jednak skuteczne doręczenie mu zgłoszenia. Tymczasem, jak ustalił organ II instancji, Starostwo Powiatowe w Z. nie potwierdziło faktu wpływu przedmiotowego telefaxu do Kancelarii Urzędu ( k - 21 akt administracyjnych). W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego II instancji zasadnie w opisanej sytuacji przyjął, że skarżący dokonujący za pośrednictwem telefaxu zgłoszenia robót budowlanych winien potwierdzić u adresata jego odbiór. Wskazać trzeba, że na mocy art. 63 § 4 k.p.a. nadawca telefaksu może domagać się od organu administracji publicznej potwierdzenia przyjęcia tego rodzaju przesyłki, bowiem uprawnienie to należy odnieść do wszystkich sposobów wnoszenia podań wskazanych w § 1 tego artykułu. Obowiązek upewnienia się przez dokonującego, w drodze telefaksu, zgłoszenia robót budowlanych czy przesłana tą drogą przesyłka dotarła do adresata, wyprowadzić należy wreszcie z przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazany w tym przepisie 30 dniowy termin, po którego upływie można przystąpić do realizacji zgłoszonych robót budowlanych, rozpoczyna bowiem swój bieg dopiero od daty doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że samo nadanie telefaksu i potwierdzenie tego faktu jedynie w drodze "raportu z transmisji", z którego nie wynika jakiego rodzaju przesyłka została nadana telefaksem i czy dotarła ona do adresata, nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych po upływie 30 dni od nadania telefaksu. Poza wszystkim dostrzec należy niekonsekwencję skarżącego w kwestii powoływania się przez niego na tryb i termin, w jakim dokonał on zgłoszenia zamiaru przystąpienia do opisanych robót budowlanych. W pierwszej fazie postępowania skarżący nie powoływał się bowiem w ogóle na zgłoszenie robót budowlanych za pośrednictwem telefaksu nadanego w dniu [...]roku. W trakcie oględzin jego nieruchomości, przeprowadzonych przez pracowników PINB w dniu [...]roku, powołał się on wyłącznie na zgłoszenie dokonane w dniu [...]roku za pośrednictwem poczty. Na wysłany wcześniej telefaks powołał się zaś dopiero po wydaniu przez PINB postanowienia z dnia [...]roku, w którego uzasadnieniu organ wykazał, że opisane pisemne zgłoszenie dotarło do Starostwa Powiatowego w Z. już po zakończeniu budowy budynku gospodarczego. Zauważyć wreszcie należy, że dopiero w uzasadnieniu skargi R. S. powołał się dodatkowo na rozmowę telefoniczną przeprowadzoną z pracownikiem Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z., który rzekomo potwierdził przyjęcie przesłanego faksu. Przywołane okoliczności oraz brak przekonujących dowodów na poparcie twierdzeń skarżącego powodować muszą uzasadnione wątpliwości, co do ich prawdziwości. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 7, art. 75 § 1 czy art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.