II SA/Gl 281/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia[...] nr [...]. Działając z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Starosta [...] dnia [...] r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej swoją decyzją z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego, rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych w miejscowości J., do realizacji w miejscowości J., działka nr ewid. 1, 2, gm. J. dla D. P. [...], zam. Z., ul. [...],K. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ administracji odmówił uchylenia swojej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" ma zastosowanie w przypadku powstania nowego zjazdu lub konieczności zmiany parametrów istniejącego. W niniejszej sprawie, zgodnie z projektem, istniejące zjazdy z drogi krajowej nie będą używane. Jedyny zjazd na działkę nr ewid. 1 projektuje się z drogi gminnej, ul. [...] (działka nr ewid. 3). W ocenie organu brak było potrzeby uzgadniania projektu budowlanego z zarządcą drogi krajowej (na podstawie art. 32 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego), gdyż nie projektuje się zjazdu z tej drogi, a projektowany budynek zlokalizowany będzie poza nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy J. W sprawie nie było również konieczne uzyskanie oświadczenia zarządcy drogi krajowej na możliwość połączenia działki nr 1 z drogą krajową na podstawie art. 34 ust.3 pkt 3 Prawa budowlanego "stosownie do potrzeb — w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy" drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych", gdyż takie połączenie nie jest projektowane. W toku wznowionego postępowania w odniesieniu do podstawy uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustalono, że droga krajowa nr [...] nie leży w obszarze oddziaływania obiektu. Bezpośrednie sąsiedztwo działki, na której projektuje się budynek, z pasem drogowym nie jest warunkiem na uznanie zarządcy drogi za stronę postępowania. Organ zauważył, że możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego odbywa się przez odcinek drogi gminnej, tak więc przyległa droga krajowa nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, a zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym obszar odziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obszarem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. W związku z odwołaniem wniesionym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski, który uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł że decyzja ostateczna Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa lecz nie można jej uchylić, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ uznał, że brakiem proceduralnym jakiego dopuścił się organ w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę było pominięcie strony - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jednak w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Stosownie zatem do treści art. 151 § 2 k.p.a. - organ I instancji winien ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z naruszeniem prawa ze wskazaniem na okoliczności sprzeciwiające się uchyleniu tej decyzji. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Domagając się jej uchylenia w zakresie określonym w tirecie drugim sentencji decyzji - tj. stwierdzenia, że decyzja ostateczna Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. znak [...] została wydana z naruszeniem prawa lecz nie można jej uchylić, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie skarżącej Wojewoda Śląski, przy wydawaniu tego aktu naruszył: 1) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej "u.d.p.") poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że uzależnia on konieczność uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego od bezpośredniego włączenia do drogi tego ruchu; a w konsekwencji poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu; 2) art. 32 ust. 1 pkt 2 I art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] jest prawidłowa pomimo braku uzyskania przez inwestora wymaganego przepisami uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej (GDDKiA) możliwości połączenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową (włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego inwestycją); 3) art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 4) art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], z naruszeniem prawa, pomimo niezaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a.; 4) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez nieuchylenie dotychczasowej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], pomimo zaistnienia przesłanek, których mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. i w art. 145 §1 pkt 6 k.p.a. W skardze wskazano, że przedmiotowa inwestycja spowodowała istotną zmianę zagospodarowania terenu, a z uwagi na położenie działki, która bezpośrednio przylega do pasa drogowego przy skrzyżowaniu drogi krajowej z drogą lokalną wymagała uzyskania uzgodnienia GDDKiA jako zarządcy drogi krajowej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. wymagane było uzyskanie uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do istniejącej sieci dróg, ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Dla zarządcy drogi krajowej jako organu specjalistycznego w zakresie zarządu drogami nie budzi wątpliwości, że lokalizacja budynku handlowo-usługowego (w przedmiotowym miejscu) znacząco intensyfikuje ruch jezdny i pieszy. W przedmiotowej sytuacji chodzi nie tylko o wypełnienie dyspozycji z art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie dostępności do drogi publicznej, ale wypełnienie dyspozycji art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten warunkuje udzielenie pozwolenia na budowę od uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Zarówno decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. jak i decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. zostały wydane z pominięciem art. 35 ust. 3 u.d.p. Wojewoda Śląski w zaskarżonej decyzji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 35 ust. 3 u.d.p. przyjmując, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ ruch drogowy związany z użytkowaniem przedmiotowej inwestycji nie będzie bezpośrednio włączony do drogi krajowej. Jak wyjaśniono, przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie uzależnia konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą od bezpośredniego włączenia tego ruchu. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Organy administracji przyjęły w sprawie prostą, językową wykładnię powyższego przepisu. Uznały, że skoro włączenie do ruchu do drogi krajowej następuje pośrednio (za pośrednictwem drogi gminnej) to obowiązek, o którym wyżej mowa w stosunku do skarżącej nie powstaje. W ocenie składu orzekającego zastosowana przez organy administracji wykładnia nie jest trafna i stoi w sprzeczności z celem regulacji. Celem art. 35 ust. 3 u.d.p. jest umożliwienie zarządcy drogi wpływu na określone rozstrzygnięcia w przypadku podejmowania działań polegających na zmianie zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Takie oddziaływanie, co oczywiste, najczęściej będzie następować bezpośrednio (np. poprzez wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z zarządzanej drogi). Nie można jednak wykluczyć sytuacji, iż wpływ taki będzie następował pośrednio. Realizacja zamierzenia przyległego do drogi niższej kategorii może skutkować powstaniem zagrożeń na "przyjmującej" ruch drodze. A organy orzekające nie podjęły jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Stąd uzasadnienie niedokonania współdziałania, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. nie może być wyłącznie stwierdzenie, że "nie planuje się włączenia ruchu do drogi krajowej" W rozpatrywanym przypadku takie włączenie następuje, pośrednio przez drogę gminną. I może mieć to realny wpływ na możliwość korzystania z drogi krajowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje tezę zawartą w wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. II SA/Łd 151/08 – za CBOSA), gdzie stwierdzono wyraźnie, że "przepis ten nie uzależnia konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą od bezpośredniego włączenia tego ruchu. Wyjazd z terenu inwestycji na drogę wojewódzką, ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie zwalnia inwestora od uzyskania wskazanego wyżej uzgodnienia". Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Dokona przede wszystkim oceny, czy realizacja przedsięwzięcia może pośrednio oddziaływać na ruch na drodze zarządzanej przez skarżącą.