II SA/Gl 282/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. ozn. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ postanowił wstrzymać Z. i S. K. dalsze samowolne prowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowie klatki schodowej z wiatrołapem do istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] w G. nr [...]. Jednocześnie nakazał stronom przedłożenie dokumentacji obejmującej: zaświadczenie o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z ekspertyzą dotyczącą stanu technicznego wykonanych robót; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie 60 dni od daty doręczenia tego postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, że nałożony obowiązek jest niezbędny w celu rozstrzygnięcia o możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało odebrane osobiście przez skarżącą Z. K. w dniu [...] 2004r. W dniu [...] 2004r. wpłynęło zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, w którym skarżąca – reprezentowana przez radcę prawnego R. J. - zakwestionowała jego zasadność, zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego: art. 48 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane powołując się na Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm. W uzasadnieniu powołując art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, że wykonane roboty wyłączone zostały spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż mieszczą się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 1 jako roboty polegające na remoncie istniejącego obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. ozn. nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu dostarczenia żądanych dokumentów wyznaczając nowy termin; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy powyższe orzeczenie podzielając pogląd organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano na możliwość legalizacji samowoli budowlanej w świetle przepisów Prawa budowlanego po przedstawieniu niezbędnych dokumentów. Zaznaczono także, że wobec upływu zakreślonego terminu postanowiono ustalić nowy, realny termin. Na w/w postanowienie ostateczne została złożona skarga przez Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podkreśliła naruszenie naczelnych zasad procesowych oraz przepisów Prawa budowlanego powołując argumenty przytoczone w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami istnieje możliwość legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli przy dopełnieniu określonych warunków. Dlatego też wniósł o oddalenie skargi. Natomiast w piśmie z dnia [...] 2006r. skarżąca opisała sytuację rodzinną i podkreśliła, ze roboty budowlane rozpoczęto po otrzymaniu w dniu [...] 2003r. decyzji, w której nie poinformowano o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przede wszystkim należy podkreślić, że ustawodawca odstępując od rygoryzmu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, który nie dopuszczał możliwości legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, stworzył nowelizacją z 11 lipca 2003r. możliwość przeprowadzenia postępowania, które może zakończyć się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Warunkiem zaś przeprowadzenia tego postępowania jest ustalenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też w przepisie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji przewidziano instytucję wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych przy jednoczesnym ustaleniu w tym postanowieniu wymagań dotyczących obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodaro-wania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których wyżej mowa, stosuje się przepis ust. 1 czyli nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę /ust.4/. Wobec powyższego brzmienia cytowanej regulacji należy stwierdzić, że działania organu administracji publicznej, przewidziane w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego podejmowane były w toku postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. Mają zatem wyłącznie charakter dowodowy, gdyż ich celem przede wszystkim jest wyjaśnienie kwestii geodezyjno - technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym i przedwczesne, niedopuszczalne w tym postępowaniu dowodowym jest powołanie przepisów materialnoprawnych. Wszelkie bowiem zarzuty merytoryczne do samowolnie wzniesionego obiektu będą rozstrzygane dopiero w decyzji orzekającej o istocie sprawy, to jest potrzebie dokonania stosownych zmian lub rozbiórki obiektu bądź jego części. Organy nadzoru budowlanego władne są bowiem dokonywać czynności kontrolnych, wydawać niezbędne nakazy i zakazy oraz podejmować inne środki przewidziane w ustawie. Realizując określone w ustawie zadania winny stosować różnorakie formy działań, z których uprawnienie do wydawania postanowień administracyjnych, stanowi jedną z form określonych w tym przepisie. O takim charakterze czynności wymienionych w art. 48 Prawa budowlanego świadczy zwłaszcza treść jego ust. 5, wedle którego w razie przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się je jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast z żadnej normy prawnej zawartej w ustawie Prawo budowlane nie wynika możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Odmiennie uregulowana jest kwestia zaskarżania np. postanowień dotyczących ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej /art. 49b ust. 4 zd. 2/ czy wstrzymania robót budowlanych /art. 50 ust. 5. W tych sytuacjach bowiem Prawo budowlane przewiduje expressis verbis możliwość wniesienia zażalenia. Podkreślić należy, że dopuszczalność wniesienia środków zaskarżenia na wydawane w postępowaniu administracyjnym postanowienia musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej. W świetle brzmienia art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ – zwany dalej kpa - na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższe dotyczy jednak zagadnień regulowanych przez kpa i postanowień wydawanych w toku postępowania w oparciu o przepisy proceduralne. Tym samym nie może stanowić podstawy do zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymującego wykonywane roboty i nakazującego Z. i S. K. przedłożenia w zakreślonym terminie stosownej dokumentacji, która następnie mogłaby stanowić podstawę dla wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy samowolnie dobudowanej klatki schodowej wraz z wiatrołapem, to jest wydania przewidzianej prawem decyzji. Natomiast podnoszone przez skarżącą zarzuty, że wykonane roboty wyłączone zostały spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż mieszczą się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 1 jako roboty polegające na remoncie istniejącego obiektu budowlanego - należy uznać za całkowicie chybione. W myśl bowiem powoływanego przez skarżącą art. 29 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych, z zastrzeżeniem pkt 2, albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią. Natomiast w słowniczku zawartym w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast przyjęcie, że roboty budowlane mają charakter remontu nie jest możliwe, jeżeli przy ich prowadzeniu doszło do zmiany elementów konstrukcyjnych obiektu, kubatury itd. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie nastąpiło dobudowanie klatki schodowej z wiatrołapem do istniejącego już budynku mieszkalnego to powyższe roboty budowlane wymagały uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia. Nadto nadmienić należy, że również niezasadny jest zarzut braku poinformowania przez organy o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji bowiem z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą powołuje się skarżąca, w pkt.2 ustalonych warunków wskazano na konieczność złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Poza tym nieznajomość prawa w żaden sposób nie eskulpuje przed konsekwencjami wynikającymi z niedochowania wymogów przewidzianych w przepisach prawa (ignorantia iuris nocet). Dlatego też uzasadnione było nałożenie na skarżącą obowiązków przewidzianych w art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego celem umożliwienia legalizacji samowolnie wykonanej dobudowy. Skoro jednak – jak wyżej przedstawiono - postanowienie I instancji ma wyłącznie charakter postanowienia dowodowego i nie przysługuje na nie zażalenie (okoliczności tej nie zmienia fakt zawarcia w tym postanowieniu mylnego pouczenia strony o dopuszczalności wniesienia takiego środka zaskarżenia) to postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Wskazane zaś powyżej uchybienie wyczerpuje przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zatem w/w postanowienie musiało skutkować jego unieważnieniem jako obarczone wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa tj. zostało wydane bez podstawy prawnej. Unieważnienie zaś zaskarżonego postanowienia nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia dopuszczalności wniesionego zażalenia z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349). Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia.